一文讀懂央行三定方案：相隔十年適時調整，新設宏觀審慎管理局

央行三定方案今日正式發布，這距離上次央行三定規定的發布已過去10年。

2月2日，中央機構編製委員會辦公室發布《中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編製規定》（下稱《規定》），對央行職能配置、內設機構和人員編製予以明確。

實際上，央行的每次調整都與當時的經濟形勢密切關聯。如2003年，在銀行業面臨重大改革之際，「金融穩定局」應時而生；2008年，伴隨國內經濟改革的不斷深入，貨幣和匯率政策備受關注，「匯率司」（貨幣政策二司）由此誕生。

與2008年的相比，在內設機構上取消「匯率司」，增設了「宏觀審慎管理局」。而宏觀審慎管理局的職責，除了對匯率政策進行研究評估外，還包括對系統重要性金融機構評估、識別和處置機制等。在人員設置方面，央行將設行長1名，副行長4名。目前實際在工作中的副行長比設置方案中的人數多1人。

中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤認為，從具體的職能來看，央行金融監管職能的新意更多體現在：牽頭負責系統性金融風險防範和應急處置，負責金融控股公司等金融集團和系統重要性金融機構基本規則制定、監測分析和並表監管，牽頭組織制定實施系統重要性金融機構恢復和處置計劃等幾個方面。

新設宏觀審慎管理局，雙支柱調控框架確立

值得注意的是，此次央行三定方案對金融市場出現的新情況進行了補充，針對市場監管、匯率機制等進行了針對性的內部機制調整。原有貨幣政策二司被取消，新設立宏觀審慎管理局，貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架已正式確立。

2008年經濟危機以來，貨幣政策作為央行的總需求管理工具，在維護金融穩定方面有一定局限性 ，宏觀審慎的理念應運而生。

多方觀點認為，宏觀審慎政策是對貨幣政策的有益補充，二者的協同互補能夠有效應對系統性金融風險，把保持幣值穩定和維護金融穩定更好地結合起來。

例如，在《宏觀審慎政策框架與金融監管體制改革》報告就指出，在宏觀部門（如中央銀行）負責經濟周期和跨市場風險判斷以及相關宏觀審慎政策制定的情況下，如果其缺乏有效得力的監管和實施手段，必然會影響政策效果，因此需要把宏觀審慎政策制定和必要的審慎監管權賦予同一家機構。

此次三定方案公布後，央行正式確立了雙支柱的操作框架。

「原貨政二司主要負責人民幣國際化匯率問題，但隨著匯率市場化改革的不斷推進及一帶一路倡議下的人民幣走出去，其職能變得越來越模糊。」尹振濤認為，貨幣政策司與宏觀審慎管理局將成為央行貨幣政策、金融穩定的兩個核心抓手，央行的金融監管職能也伴隨著宏觀審慎管理局的確立而被進一步加強。

「內設機構多了一個宏觀審慎局，需要相應的機構來做這些事情。在機構設置上，將『加強央行宏觀審慎職能』進一步落實。」中國人民大學重陽金融研究院副院長董希淼表示，新設立宏觀審慎局，體現了此方面的趨勢和考慮。

除了在機構上設置的變更外，《規定》還在央行職能方面，增加了有關負責宏觀審慎管理等表述。

《規定》指出，央行應牽頭建立宏觀審慎管理框架，擬訂金融業重大法律法規和其他有關法律法規草案，制定審慎監管基本制度，建立健全金融消費者保護基本制度。在職能轉變上，強化宏觀審慎管理和系統性金融風險防範職責，守住不發生系統性金融風險的底線。

具體而言，宏觀審慎管理局的具體工作職能包括：牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度，以及系統重要性金融機構評估、識別和處置機制；牽頭金融控股公司等金融集團和系統重要性金融機構基本規則擬訂、監測分析、並表監管；牽頭外匯市場宏觀審慎管理，研究、評估人民幣匯率政策；擬訂並實施跨境人民幣業務制度，推動人民幣跨境及國際使用，實施跨境資金逆周期調節；協調在岸、離岸人民幣市場發展；推動中央銀行間貨幣合作，牽頭提出人民幣資本項目可兌換政策建議。

「擬訂並實施跨境人民幣業務制度，推動人民幣跨境及國際使用，實施跨境資金逆周期調節」，意味著在匯率改革逐漸推進的基礎上，人民幣國際化進程有望平穩展開。此前，就有業內人士表示，在我國金融對外開放的過程中，人民幣實現國際化是重要因素。

設行長1名，副行長4名

三定方案中規定，央行將設行長1名，副行長4名。

根據《規定》，在編製方面，央行機關行政編製779名（含金融委辦公室秘書局編製15名）。設行長1名，副行長4名，司局級領導職數92名（含金融委辦公室秘書局領導職數3名、貨幣政策委員會正副秘書長各1名、機關黨委專職副書記2名、機關紀委書記1名、離退休幹部局領導職數3名）。

值得注意的是，目前央行副行長共有6名，分別是郭樹清、陳雨露、潘功勝、范一飛、朱鶴新、劉國強。除央行黨委書記郭樹清不佔4名副行長的編製名額外，還有一名副行長將要另有其他任命安排。

此外，隨著機構改革的推進，有關央行大區行體制也一直爭議不斷。針對此類爭議，《規定》指出，中國人民銀行大區分行體制調整和所屬事業單位的設置、職責、編製事項另行規定。

「大區行改革，此次也提出會另行制定，（對市場的熱議）做出了一個回應。」董希淼稱。

大區行的設立可以追溯至20年前。1998年，為了增強執行貨幣政策的權威性和金融監管的獨立性，央行共設立九家一級分行（即大區行，下轄中心支行）。

金融委架構進一步明確

在新的金融監管框架中，央行的重要作用愈發突出。

為了加強金融監管協調、補齊監管短板。第五次全國金融工作會議提出，設立國務院金融穩定發展委員會（下稱金融委），辦公室放在人民銀行，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責，落實金融監管部門監管職責，並強化監管問責。

《規定》明確，將金融委辦公室設在中國人民銀行，接受金融委直接領導，承擔金融委日常工作，負責推動落實黨中央、國務院關於金融工作的決策部署和金融委各項工作安排,組織起草金融業改革發展重大規劃，提出系統性金融風險防範處置和維護金融穩定重大政策建議，協調建立中央與地方金融監管、風險處置、消費者保護、信息共享等協作機制，承擔指導地方金融改革發展與監管具體工作，擬訂金融管理部門和地方金融監管問責辦法並承擔督導問責工作等。設金融委辦公室秘書局，負責處理金融委辦公室日常事務。

「將金融委設置在央行，（人員編製上）金融委辦公室秘書局設編製15名，有編製及常設工作人員，可以進一步把金融委辦公室工作做實。」董希淼稱。他表示，金融委職能進一步做實，有利於加強貨幣政策與監管政策的協調，對金融市場的風險防範、市場穩定，都發揮積極作用。

但他同時提出，金融監管還需要進一步協調。「在縱向方面，中央金融監管與地方金融監管要進一步協調、整個金融體系的結構調整與優化、改革與開放，還需要進一步推進，在此過程中，央行還需起到牽頭與協調作用」。

牽頭互聯網金融監管

此次三定方案出台後，統籌互聯網金融監管工作已成為央行主要職責之一。

《規定》顯示，中國人民銀行主要職責就包括：牽頭負責重要金融基礎設施建設規劃並統籌實施監管，統籌互聯網金融監管工作等。在金融市場司的職責劃分中，《規定》還補充了對互聯網金融的監管以及對金融科技創新業務的評估。

「央行此次職責調整，更加凸顯宏觀審慎監管和跨行業的監管協調職責，與互金機構提供一站式金融產品的現狀適配性更高，有助於消除監管空白地帶和監管套利現象，提高互金行業規範經營水平。」蘇寧金融研究院互聯網金融中心主任薛洪言對第一財經記者說。

早在2018年初，央行行長易綱就表示，人民銀行將探索把影子銀行、房地產金融、互聯網金融等納入宏觀審慎政策框架，將同業存單、綠色信貸業績考核納入MPA（宏觀審慎評估體系）考核。

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