杜特爾特要用自治區解決民族問題

天下 02-04

世界說

余佩樺李釗成戴萬平

發自中國北京、菲律賓達沃

菲律賓總統杜特爾特自2016年上任以來，就因其血腥打擊犯罪的方式，我行我素的作風新聞不斷，成為目前世界上最有爭議的總統之一。這位對毒販和吸毒者想要殺無赦的總統，卻積極與菲南棉蘭老島的反政府組織談判，並且支持其擁有自己的自治區。

菲律賓總統杜特爾特 / 視覺中國

1月25日，棉蘭老島280萬居民舉行了第一批公投，通過了《邦薩摩洛基本法》，確認在數個人口以穆斯林為主的區域，建立「邦薩摩洛棉蘭老穆斯林自治區」（BARMM）。

世界說在公投期間走訪達沃市，市中心許多建築高懸擁護杜特爾特與和平公投的帆布海報，以及身為達沃市市長的杜特爾特女兒的海報。達沃本地人把這次公投稱為中央政府與摩洛族群之間的"和談"（peace talk）。達沃街上隨處可見軍人與裝甲車，所有人進入酒店、學校、商場前，都要經過兩道人工全身安檢。自從2017年5月23日"伊斯蘭國"關連組織圍攻棉蘭老島西北部城市馬拉維，杜特爾特宣布棉蘭老島全境戒嚴，並三度延長戒嚴期。

這次公投艱辛的計票過程間接反映邦薩摩洛要走出武裝衝突與貧窮的漫漫長路。公投在1月21日舉辦，但光是運票和計票就花上了四天時間，結果在1月25日才塵埃落定。參與公投工作的達沃雅典耀大學外國政治與國際事務中心總監Ryan Neil Bancho對世界說介紹，需要花上數天來統計結果，是因為選區地形破碎，交通設施落後，保安條件嚴峻，比如從蘇祿群島送票到達沃的計票中心就要花上數天，而且全程需要武裝押運。

棉蘭老島在菲律賓的位置 / Wikipedia

杜爾特希望邦薩摩洛自治，一是因為在這片爭端長達六個世紀的土地上，自治是根據過去種種嘗試後，眼下合理的舉措。當前，棉蘭老島還有中央政府與菲律賓共產黨、「伊斯蘭國」關連組織、地方部族之間的紛爭懸而未決，菲政府與棉蘭老島多個武裝團體之間的多年衝突已導致超過15萬人死亡。

二是因為作為第一個來自棉蘭老島的總統，他給予了這片地區重大的經濟期望，近年來大力引進外資，使得解決爭端愈發緊迫。也有聲音認為，如果此次自治區成功，將為杜特爾特在全國推行聯邦制大有幫助。

超過半個世紀的抗爭

摩洛民族是菲律賓南部穆斯林各民族的集合以及混血後代，在19世紀美國殖民前，是棉蘭老島的主要人口（98%）。美國殖民後，鼓勵大量基督教菲律賓人遷入棉蘭老島，1976年的時候，摩洛人變成了少數族裔（40%），他們的反抗被美方政府全面打壓。獨立後的菲律賓延續政策，目前摩洛人在棉蘭老島大約只佔24%，並較多地集中在邦薩摩洛地區。摩洛民族在政治、經濟、社會各方面受到了不平等待遇。

有組織的獨立反抗運動可以追溯到1969年，摩洛民族解放陣線（MNLF）成立。1977年，摩洛民族解放陣線（MNLF）和政府簽署《的黎波里協議》的停戰協議後，分裂出了摩洛伊斯蘭解放陣線（MILF），不滿其放棄獨立訴求。

伊斯蘭解放陣線（MILF）逐漸壯大，成了新的隱患，也成了新的政府談判對象。1976年至今，幾乎每一次停戰協議簽訂後，都會出現一個新的更為激進的分支，拒絕自治、要求絕對獨立。再加上摩洛並不是一個單一同質的民族，族群本身就已經提供了一定的分裂基礎。

摩洛民族解放陣線 / 網路

目前分裂出的多個武裝組織已發布聲明、或被認為與中東恐怖組織有聯繫，美國在2002年介入，將棉蘭老島也歸入以「消滅國際恐怖主義」為目標的全球性戰線之一，資助訓練政府軍，並對恐怖組織頭領實施無人機轟炸，引起了極端組織的報復行動。無人機造成的平民傷亡亦引起當地民眾的抵制，更增添棉蘭老島安全問題的複雜性。

這個自治區來之不易，但同時人們也擔憂，此次的協議會不會像以前那樣，再一次被打破。除了分裂問題之外，目前已經存在的極端組織並沒有和政府達成任何協議。自治區的覆蓋性、可行性和最高院也是潛在風險之一。

早在1990年，菲律賓政府就已經嘗試了自治區的方式，和摩洛民族解放陣線簽訂協議建立了「棉蘭老穆斯林自治區」（ARMM）。其所包含的區域只是棉蘭老島的一小部分，新的自治區雖然有所擴大，但就算第二批公投區域也全部加入，還是只佔了棉蘭老島的四分之一都不到。

1990年，當之前自治區的地方武裝力量摩洛民族解放陣線開始執政，人們意識到好的將軍不一定是好的官員，缺乏經驗、嚴重腐敗等問題接踵而來。2008年摩洛伊斯蘭解放陣線和政府的一次新的嘗試（MOA-AD），試圖建立一個更加獨立的、國中國性質的自治區，但是被菲律賓最高院宣判違憲。

為慶祝穆斯林開齋節，菲政府軍在馬拉維「人道主義休戰」８小時 / 視覺中國

這次的邦薩摩洛棉蘭老穆斯林自治區（BARMM）針對以上幾個問題做出了改進。《邦薩摩洛基本法》在行政、財政、土地權、司法等方面都給予了自治區更大的自由度，但權力更加分散。不同於此前自治區的單一制中央政府，在新自治區的議會制下，民選的自治區議會席位增至80個，其中50%席位為政黨代表，40%席位為地區代表，10%為部門代表（其中兩席將保留給"非摩洛"民族）。

菲律賓政府對自治區可以起到「建議」作用，除此之外，自治區有自己的立法、行政、司法機構。區政府有權在憲法框架下自立稅項，伊斯蘭法庭只適用於穆斯林，且不能出現非人道懲罰等違憲的應用。

在新的制度下，自然資源的受益，包括內陸水源，全部歸自治區政府（石油和鈾除外）。為解決缺乏經驗的問題，過去五年內，伊斯蘭解放陣線已近送了兩百多名年輕人到日本、馬來西亞、土耳其和歐洲學習領導能力。

至於最高院，這一次被駁回的可能性不大。首先此次立法程序已經都完成，基督教和穆斯林菲律賓人兩邊的民意基礎、以及法理基礎都較為紮實；從上次最高法的決議上看，只是對協議的形式而不是內容進行了駁回，專家們對其進行了充分的研究比如把基本法用「organic law」而不是「basic law 」來表示；何況，杜特爾特在這件事上的決心會是最高院法官們投票時需要充分考慮的因素。

2019年1月28日，菲律賓西南部蘇祿省霍洛市卡梅爾山聖母大教堂，27日上午相隔一分鐘發生兩起爆炸，當時教堂正進行周日彌撒 / 視覺中國

第二階段的公投將在2月6日舉行，屆時更多位於原自治區周邊的城鎮，將投票決定是否加入新自治區。完成公投後，與菲政府和談的摩洛伊斯蘭解放陣線（MILF）將解散旗下逾三萬名武裝成員，解放陣線將成為新自治區過渡政府的主導成員，直到2022年5月菲律賓大選正式選出新的自治區議會成員。

杜特爾特與棉蘭老島

杜特爾特是第一個來自棉蘭老島的菲律賓總統。與首都馬尼拉的政治菁英不同，杜特爾特與摩洛穆斯林的關係素來較為融洽。

棉蘭老島的經濟與行政中心達沃市是杜特爾特的故鄉與政治事業發跡地，杜特爾特在擔任達沃市長期間，首度任命代表摩洛穆斯林與原住民的副市長，在人口以天主教徒為主的菲律賓，這樣的政治任命頗具開創性。這個維護族群關係的舉措後來也被複制到其他城市。

2016年6月，杜特爾特帶著其嚴打犯罪的"達沃經驗"進入了菲律賓總統府，而現任達沃市長則是杜特爾特的女兒莎拉?杜特爾特。

杜特爾特上台後，積極招攬中企進入菲律賓，棉蘭老島成為中企投資與承包工程的新熱點，使得解決這塊地方衝突的需求愈加緊迫。2018年12月，河北鋼鐵集團與菲律賓企業、政府機構簽署協議，將在未來三至五年間，投資44億美元在棉蘭老島建造一座綜合鋼廠，菲律賓貿工部長洛佩茲表示這是有史以來中國對菲數額最大的一筆投資。