檢察機關的新身份，請注意查收

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議在京閉幕，會議經表決通過了《中華人民共和國人民檢察院組織法（修訂草案）》，將「依照法律規定提起公益訴訟」列為檢察院的職權之一，這一修訂意味著檢察機關提起民事公益訴訟將更加常態化。

原文 ：《檢察機關身份明晰化再審視》

作者 |西南政法大學民商法學院 李懷瑾

圖片 |網路

檢察機關新身份：原告變公益訴訟人

2018年兩高《解釋》將檢察機關在公益訴訟中的身份由「原告」轉變為「公益訴訟起訴人」。這一變化在很大程度上符合了公益訴訟特殊構造的要求以及其發展趨勢，使檢察機關對社會公共利益的保護更加「名正言順」。

檢察機關新身份具備兩大優勢：一是職權清晰化。在現有的民事訴訟構造中，檢察機關以法律監督者的身份存在，原告則是與案件有直接利害關係的其他人，二者分別負有各自的原始職能，因此若將檢察機關在民事公益訴訟中之地位直接等同於普通原告、或是允許其以監督者的身份加入原告陣營，並不可取，可能使訴權與監督權混淆，造成訴訟結構的混亂，而「公益起訴人」這一身份的創新則有效解決了該問題。二是保護公共利益全面化。按照民事公益訴訟程序上的要求，在一審中，社會組織接受訴前程序督促作為適格原告提起公益訴訟則最好不過，但是在實踐中不乏沒有適格主體或者適格主體不起訴的情況，所以此時賦予檢察機關「公益訴訟起訴人」身份來對公共利益進行保護的必要性也可體現。

檢察機關身份清晰化使得訴訟公平又向前邁進了一大步。在上訴審程序中可能存在此類情況：檢察機關在不服一審判決時以其原始具有的檢察監督權進行抗訴，勢必會存在將起訴人與監督者之身份混為一談的局面，並且有向二審法院施壓的可能性。在確立了「公益訴訟起訴人」身份後，將檢察機關上訴時所行使的權利仍然限定為訴訟權而非檢察監督權，使其按照當事人的相關方式提起上訴，這一局面將會得到改觀。檢察機關在規定的權利義務範圍內進行訴訟活動，與其餘訴訟參與人處於平等地位，不論是對於明確自身職能或維持訴訟平衡，都可謂是一大進步。

關於再審程序，大致可分為兩類，一類是基於當事人訴權的再審，即當事人不服已經生效的裁判，向再審法院提起再審之訴，另一類規定審判監督程序。那麼，現階段中檢察機關參與再審的方式究竟是作為當事人一方申請提起，還是基於檢察監督權啟動？若是前者，檢察機關應當是以實現自身訴權、推動訴訟進程為出發點；若是後者，則是在以全局視角對訴訟程序進行法律監督。其實與二審原理相同，從「原告」到「公益訴訟起訴人」的轉變，在更大程度上是代表著檢察機關獨立於原告這一身份群體之外，但並未被置於一獨立於原告權利義務之外的特殊地位。在不同的審判程序中應當注重把握檢察機關行為的不同目的，例如，當其作為「公益訴訟起訴人」與原告一樣為了實現訴求，所採取的一系列行為則應遵循法律對於原告的相關規定。

檢察機關作為「公益訴訟人」對公共利益進行兜底保護

根據我國《民事訴訟法》和《中華人民共和國環境保護法》的相關規定，符合法律規定的社會組織可以作為民事公益訴訟的適格原告。2018年兩高《解釋》又規定：「人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟。」這一特定稱謂的賦予是否會導致起訴主體之間的矛盾，或意味著社會組織將不再擁有起訴資格？實際上並非如此，筆者以為該設計具有其特殊目的。

其一，發揮檢察機關起訴之謙抑性，實現訴訟主體利益平衡。檢察機關提起的公益訴訟由訴前程序和提起訴訟程序兩部分組成。訴前程序作為必經的前置程序，對享有公益起訴權的主體做了順位規定。為了發揮適格主體的積極性，檢察機關僅在無社會組織或者社會組織未依法提起公益訴訟時才能夠進行補位，而不能直接介入。這一規定不僅是起訴謙抑性的集中體現，也滿足了民事訴訟中程序公正價值的參與性要求。可見，檢察機關在公益訴訟中堅持廣義訴訟介入的主動性與訴訟程序提起的謙抑性相統一，既可以對案件進行初步調查，又在干涉程度上受有限制，實際上是避免了適格主體之間在起訴時可能產生的矛盾。

其二，節約司法資源，對社會利益進行兜底保護。《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規定，檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織起訴。由此，公益訴訟的首選方案是以社會組織自身力量起訴，而不是直接動用司法資源。一方面，檢察機關履行訴前公告程序，通知另一適格主體並進行督促的行為可避免直接介入調查起訴造成「小題大做」；另一方面，在無合適的社會組織提起訴訟時，作為「公益訴訟起訴人」對社會公共利益進行兜底保護，在一定程度上防止了放任利益被侵犯的結果發生。

但在司法實踐中，節約司法資源之目的似乎難以達到。根據數據統計，訴前程序督促之結果大致有兩種情況：無外乎是無適格組織或適格組織不起訴。因此還需通過相關法律加以完善，來避免這一程序設計日後僅作為形式要件而無法起到實質督促作用的結果。

檢察機關「一身二任」要明確界限

既然檢察機關有權提起民事公益訴訟，其「一身二任」是否合理、雙重身份有無主次關係呢？其實，此時檢察機關雖然兼具雙重身份，但只要明確界限、處理妥當，並非會產生角色之間的矛盾以及衝突，並且符合司法實踐的需要。把握好此類關係需要明確如下問題。

首先，行使公益訴訟起訴權的檢察機關有且僅有訴訟參與人身份。檢察機關根據我國憲法的賦予，擁有守法監督權。此種權力的體現之一即當其守護的法律利益受到侵害時，檢察機關與其他權利主體一樣享有訴權，尋求司法的中立裁判。現階段檢察機關所擁有的民事訴訟公益起訴權便主要來源於此。因此，檢察機關作為公益訴訟起訴人提起訴訟時行使起訴權，所有行為應當以參加訴訟的當事人身份進行。其中不應涉及檢察監督權之行使，不形成檢察權與審判權的制衡關係，僅以起訴人的身份推動訴訟進程。所以說，檢察機關作為「公益訴訟起訴人」進行活動將有助於理順自身與被告以及法院三方之間的關係。

其次，檢察機關把握好自身權力界限尤為重要。為了實現和保護訴訟平衡，應當避免在行使起訴權的過程中同時進行監督。原因有二：其一，當檢察機關以當事人身份參與訴訟時，雖然較從外部切入監督更容易感受到法律適用及審判程序上存在的問題，但從另一角度分析，也更容易帶有參與者之主觀色彩，不排除言過其實、過分誇大的可能性，使法院處於不利地位；其二，現行《解釋》已對被告提起反訴的權利進行了限制，對原告保護公共利益的權利提供了相當的保障，若允許檢察機關同時行使起訴權與監督權，恐將造成一方權力過大的不良局面。因此，通過相關法律在公益訴訟中對檢察機關的許可權進行規制，避免使監督權成為保障其勝訴之武器十分必要。

最後，當有法之明確。需要明確檢察機關在民事公益訴訟中「一身二任」所兼負的權力是涇渭分明、互不干涉的。需有專門的法律條款對檢察機關的兩種權力進行規定。檢察機關在民事公益訴訟中行使不同的權力所對抗之對象完全不同：行使起訴權時是與對方當事人進行抗衡；行使監督權時是對審判機關進行監督。因此其具備的起訴人與監督者之身份可截然分開，雙重身份既有利於對社會公共利益進行保護，又不會影響其固有的法律監督職能。

面對檢察機關提起公益訴訟這個以司法手段保護公共利益的重大突破，為實現公益訴訟「訴訟非目的，公益為根本」的制度設計，需要檢察機關明確自身在公益訴訟中的獨特地位，把握好不同身份對應之不同權力，協調好自身雙重身份之間的關係，做到起訴權與監督權各自之界限明確、互不逾越。檢察機關提起民事公益訴訟之實踐依然存在廣泛的探索領域，需要推動各方利益協調一致，程序無縫銜接，充分發揮該制度對保護公共利益的重要作用。

文章原載於社會科學報第1645期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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