劉敬東：WTO改革的必要性及其議題設計

在當前國際形勢下，WTO體制改革已箭在弦上。在綜合研究和分析當前國際貿易關係發展的脈絡和軌跡後，筆者認為，WTO面臨生死存亡危機更為深層次的原因在於以下三方面。

第一，中國等新興國家經濟實力的增長打破了世界經濟原有格局，美國等傳統西方經濟強國競爭優勢下降，全球貿易利益分配發生歷史性變化，WTO體制及其規則體系未能作出調整加以適應，導致各方均表示不滿。

第二，科學技術的進步對全球市場特別是製造業造成巨大影響，全球產業布局及勞動力市場急劇分化，而大多數國家政府未能及時作出有針對性的經濟政策調整，生產力嚴重下降、失業率上升，導致國內民粹主義、保護主義勢力抬頭，對奉行貿易自由化的WTO多邊貿易體制形成巨大衝擊和破壞。

第三，WTO的成立並未改變其前身GATT固有的「契約」性質，未能成功轉變為全球貿易治理組織，缺乏現代治理所應當具有的權威性和高效率，導致全球貿易政策及規則制定嚴重滯後，其體制機制日益僵化，直至瀕臨死亡邊緣。

以上三方面的因素，導致WTO當前面臨的生存危機，WTO改革的必要性也在於此。儘管存在以上問題，甚至是嚴重缺陷，應當強調的是，WTO體制在當前乃至未來很長一段歷史時期內，仍不失為支撐國際貿易運行的全球性體制，其代表的多邊貿易體制及其法律規則體系將依然發揮重要作用，特別是其奉行的推動貿易自由化宗旨、最惠國待遇和國民待遇原則、以規則導向解決貿易爭端等基本原則和理念，仍然閃爍著人類智慧和國際法治進步的光芒，不僅沒有過時、也不會過時，而且在WTO改革中必須堅持並強化。WTO改革就是解決WTO多邊體制前進道路上遇到的問題，說到底，這些問題都是發展中的問題，應以發展的思路和眼光來解決，並非將WTO多邊貿易體制推倒重來。對此，應當保持足夠的清醒。

如果說國際上對於WTO改革的必要性已經基本達成共識的話，那麼在WTO改革的價值取向上，各主要貿易體之間則存在著巨大爭論。綜合來看，主要表現為以下三種觀點或立場。

一是美國提出的「互惠」或「對等」貿易原則。美國政府認為，WTO現行體制對美國而言是不公平的，導致美國在國際貿易領域長期處於巨額逆差狀態，而對於國有企業補貼、知識產權保護、社會傾銷（勞工保護標準問題）等問題，WTO規則不能做出有效規制，爭端解決機構越權裁判，對美國有失公允，包括爭端解決機制在內的WTO體制必須按照所謂「互惠」或對等原則進行徹底改革，以滿足美國的要求。為此，美國不惜多次動用成員方權力阻止WTO上訴機構成員遴選程序，致使該機構運作幾近癱瘓。

二是以中國為代表的廣大發展中成員提出的堅持WTO基本宗旨和原則、支持WTO多邊貿易體制、反對保護主義和單邊主義的改革取向。中國始終認為，面對21世紀國際形勢的新變化以及出現的大量新問題，WTO應當作出與時俱進的回應，因此改革是完全必要的，但WTO體制所奉行的基本宗旨和原則不能改變，WTO規則體系及爭端解決機制需要在改革中強化，使其對貿易保護主義、單邊主義形成更為有效的制約，而不是另起爐灶、推倒重來，更不能成為某些國家為一己之利而設計的陷阱。

三是以歐洲、加拿大、日本等主要經濟體為代表的折中派國家奉行的「中間路線」。這些國家一方面反對美國的貿易保護主義、單邊主義做法，主張維護WTO多邊貿易體制；另一方面在國有企業補貼、知識產權保護等方面與美國的立場相似，主張WTO應以此為改革的重點。儘管它們不同意美國阻撓WTO上訴機構法官遴選的做法，但又提出應事先滿足美國要求的WTO爭端解決機制的具體方案。

毫無疑問，美國作為世界上第一強國，對WTO改革的態度及其價值取向頗受世人關注，但恰是美國政府對WTO的核心宗旨和基本原則提出了挑戰。美國對WTO改革的價值取向，實際上是對WTO多邊體制以及賴以建立的最惠國待遇、國民待遇等基本原則的挑戰，是對WTO法律規則體系的挑戰。以這種價值取向引導WTO改革的後果，無疑是對該體制的全面否定。

面對錯綜複雜的國際形勢以及美國施加的巨大壓力，以中國為代表的廣大發展中國家提出堅決維護WTO多邊貿易體制、反對貿易保護主義、單邊主義的主張，認為WTO改革必須以此為核心通過平等協商制定WTO改革方案，並以循序漸進的方式推進改革，使之適應國際形勢及國際貿易的新發展。為此，WTO改革應當堅持以下三項原則。

第一，堅持和維護WTO的根本宗旨和基本原則。維護WTO的推動貿易自由化的根本宗旨，及為實現這一宗旨而確立的最惠國待遇、國民待遇等基本原則，是WTO改革應有之義，如果偏離WTO的宗旨和基本原則，將所謂「公平」作為改革的目標和該體制的基本原則，就無異於動搖WTO多邊貿易體制的根基。

第二，維護髮展中國家合法權益原則。維護髮展中國家合法權益是WTO的基本宗旨。在此次WTO改革中，維護髮展中國家合法權益是一項突出而重要的改革內容，也是各方爭執的焦點。為打破僵局、推動改革，筆者建議，中國可提議採取「雙軌制」的辦法，解決當前的矛盾和對立。

第三，堅持發揚民主與提高權威與效率相結合的原則。一方面，「協商一致」總的原則不能動搖，這是WTO民主化的體現，也是WTO合法性的基礎。另一方面，WTO必須提高管理的權威與效率，以適應其由「契約性」組織向現代化的全球貿易治理組織的轉變。

改革議題設計是WTO改革的前提，是WTO改革最終成功的基礎，預示著WTO多邊貿易體制的發展方向，中國應當本著捍衛自身核心貿易利益、追求各方共贏的方針設計自身的議題，尋求與大多數WTO成員方在改革議題方面的最大公約數，為WTO最終達成改革方案奠定良好基礎。通過三個階段的改革，使得WTO擺脫當前生存危機，適應21世紀國際經濟法規則發展方向，進而成為全球經濟治理的典範。

當前，國際上普遍關心中國即將提出的WTO改革方案。議題設計是中國方案的核心和重要步驟，中國提出的改革議題能否與其他WTO成員的建議相互協調、並回應國際上的普遍期待，是WTO能否順利開展改革談判的前提。

在這方面，中國應當本著支持多邊體制、捍衛自身核心貿易利益、追求各方共贏的方針設計自身的議題，尋求與大多數WTO成員方在改革議題方面的最大公約數，為WTO最終達成改革方案奠定良好基礎。本著先易後難、循序漸進原則，筆者認為，中國應提出以下三個階段的WTO改革議題方案。第一階段改革議題：WTO投票權制度、爭端解決機制、透明度。第二階段改革議題：反傾銷和反補貼規則、農產品補貼、知識產權保護規則。第三階段改革議題：國有企業與競爭法規則、國際投資法規則、互聯網交易規則、國際貿易與可持續發展規則、國際貿易與人權規則。

當前，國際關係正面臨百年不遇之大變局，而WTO的危機正是這場變局中的一個重要指征。從這個意義上講，WTO改革不僅關乎WTO體制自身的生存與發展，更關乎全球治理在21世紀的成功及人類文明的進步。WTO改革涉及各方根本利益且各方立場迥異，無疑是一項艱難的系統工程。議題設計是WTO改革的前提，是WTO改革最終成功的基礎，預示著WTO多邊貿易體制的未來發展方向。儘管面臨巨大困難，但中國應積極作為，推動WTO成員方在這方面儘早達成最大限度的共識，為WTO改革的最終成功做出應有的大國貢獻。

（作者單位：中國社會科學院國際法研究所、中國法學會WTO法研究會。《國際經濟評論》2019年第1期，中國社會科學網 張文齊/摘）

來源：《國際經濟評論》2019年第1期

責任編輯：劉星 排版編輯：劉星

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