《歐洲威懾倡議2019》解讀

2019年1月25日，美國戰略和預算評估中心（CSBA）在發布報告《歐洲威懾倡議》,對歐洲威懾倡議（EDI）2019財年預算的解讀，並對未來發展提出了建議。這篇文章介紹了解釋歐洲威懾倡議的啟動原因、資金來源以及實施過程中面臨的預算挑戰。

關於CSBA

三十年來，美國「鷹派」智庫戰略和預算評估中心（The Center of Strategic and Budgetary Assessments）專註於未來美國國防的獨立、突破性研究。「預算經費多少才夠？」是長期困擾美國決策者的一個重要問題。鑒於美國不斷惡化的財政狀況，美國軍方面臨著越來越大的削減國防開支的壓力。國防部很可能正在進入一個長期的財政緊縮時期，決策未來的預算和資源分配都將越發艱難。CSBA的研究項目提供了一個獨立的預算分析來源，以幫助政府內外的人了解預算趨勢，權衡預算對近期和長期影響，評估國防計劃變化後產生的後果，以及它們如何適應美國國防政策和戰略。

01 無禮的喚醒

眾所周知，2014年2月之後克里米亞事件和烏克蘭東部的事件。之後，除美歐一起對俄羅斯實施制裁外，美國還提出《歐洲威懾倡議（EDI）》，代表了美國對俄羅斯防務相關反應，也是幾十年來，美國首次增加在歐洲的部隊。2014年3月時，美國的部隊規模不足7萬人，主要部署在德國、義大利、西班牙和英國等歐洲北約盟國。甚至在2012年和2013年，美國認為在其它更動蕩的地區更需要稀缺資源，於是美軍第170、172步兵旅撤出歐洲，接替他們布防的僅為美軍一個營的兵力。2014年初，歐洲地區甚至沒有一輛美軍坦克。

隨著俄羅斯對克里米亞的「佔領吞併」及其對烏克蘭東部分離主義的支持，這打破了美國早先對歐洲穩定局勢的設想，美國認為俄羅斯的行徑超越了可接受的邊界，干涉了其他國家內政，完全無視鄰國主權。

02 美國的回應

在俄羅斯採取行動後，美國與北約盟國一道，緊急加強了其在愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭一線的軍事存在。

2014年6月，時任美國總統奧巴馬在訪問波蘭期間宣布，「再次保證北約盟國，並援助美國夥伴的的安全和能力。」之後「歐洲再保證倡議（ERI）」成為美國對俄羅斯防務相關反應的核心。自實施以來，該計劃持續得到支持：2015財年為9.85億美元，高於最初要求的9.25億美元。2016財年為7.893億美元。2017財年為34億美元。2018財年申請金額近48億美元，2019財年申請金額略高於65億美元。

在這五個財政年度中，歐洲威懾倡議（EDI）的關鍵目標為：增加美國在東歐的軍事存在及其能力，資助與盟國和夥伴的新增演習，改進提升預置的裝備，加強美軍機場、基地和訓練場的基礎設施，廣泛構建合作夥伴的能力。這些工作為美國的歐洲盟國與夥伴形成常規部隊的威懾態勢提供了支撐。

03軍事存在

為了應對俄羅斯的挑戰，歐洲威懾倡議在「大西洋決心行動（Operation Atlantic Resolve）」的大旗下開始增加美國在東歐的軍事存在和能力。其中最明顯、也是最重要的行動，就是部署了一支輪轉的裝甲旅戰鬥部隊（Armored Brigade Combat Team，ABCT），現在稱為「輪值部隊」，從輪值時間上要求 「接踵而至」，即確保當上一個旅離開時，下一個旅無縫入駐。美國的裝甲旅戰鬥部隊在波羅的海國家、保加利亞、波蘭和羅馬尼亞部署。

在2019財年，歐洲威懾倡議在美國軍事存在方面資助總額近19億美元。最大組成部分是維持其輪值部隊的9.213億美元。此外，還要求支持作戰航空旅的輪值，增強其一體化防空反導能力（integrated air and Missle defense，IAMD）、特種作戰部隊，以及美國對北約國家的「增強前沿存在（Enhanced Forward Presence，eFP）」計劃的投入。這樣不僅保證了多國部隊可在愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭活動，還能阻止俄羅斯干涉和侵犯北約最東部盟國的主權。總的來說，這19億美元比2018財年增加1億美元以上，比2017財年增加了6億美元，而此前2015、2016財年都只有4.5億美元。

04 軍事演習

歐洲威懾倡議的主要工作之一，是資助美國歐洲司令部（European Command，EUCOM）、多國和北約的演習，包括美國參加的高戰備條件下聯合任務部隊的演習（Very High Readiness Joint Task Force，VJTF）。同時還資助美國主導的「快速反應」演習以及一些美國參加演習，還包括波蘭主導的「阿納孔達」、美國發起的「波羅的海行動」、北約的「三叉戟」等。這些演習通過一起實施作戰方案，增加了美軍與盟軍的協同能力。

為了應對當前安全環境的挑戰，這些演習正在採用越來越務實的作戰場景。例如在2017年6月，長期舉行的 「波羅的海行動」軍事演習，從此前的「軟性的海上安全任務」變成了「聯盟海軍的高強度海上作戰。」

近年來，歐洲威懾倡議中多國軍事演習方面的費用穩步增長，2015-2018財年分別為7500萬、1.084億、1.631億、2.217億美元。2019財年，歐洲威懾倡議在軍事演習方面的資助總額為2.908億美元，包含了2019年的「快速反應」和「強盾迭代」演習，後者是兩年一次的面向海上一體化防空反導能力的演習，是演練對俄羅斯反介入/區域拒止（A2/AD）挑戰的重要機會。2019財年還要求對美國參加的北約高戰備條件下聯合任務部隊的演習（VJTF）增加730萬美元。

05 預備裝置

歐洲威懾倡議還預先布置了裝備，以增強美國部隊在歐洲作戰的能力以應對潛在衝突，其目標是在2021財年前形成一支師級部隊。美國已經向比利時、德國以及荷蘭預先部署了彈藥和裝備，稱為軍事預置裝備庫（APS），包括戰車、自行榴彈炮和坦克以及配套設備，這些重要的裝備源於美國需要防禦來自俄羅斯的常規戰爭挑戰。

預置裝備是歐洲威懾倡議2019財年中經費最多的單項支出，高達32億美元，這將增強軍隊的一體化防空反導能力（IAMD），為空軍提供空中作戰支持，以及為特種作戰部隊提供集結能力。美國為捍衛其歐洲盟國反對俄羅斯挑釁，預置裝備將提供切實的威懾效應和危機對沖，所以2019財年的相比2018、2017財年的22、19億美元增幅較大，而2015、2016財年時僅有1.25億和5千8百萬美元。

06 基礎設施

歐洲威懾倡議還為美國機場、基地和訓練場的基礎設施改造提供資金。在美國多年前將注意力從歐洲大陸轉移走之後，現在這些基礎設施改造將確保美軍擁有適當和更新的基礎設施，以支持其第五代戰機、P-8A反潛飛機等先進飛機及艦船部署到歐洲盟國的領土或領海上，並確保基礎設施能夠抵禦強大的俄羅斯中短程火箭、火炮和導彈。

在2019財年，歐洲威懾倡議在基礎設施相關方面資助總額為8.282億美元，包括對保加利亞、愛沙尼亞、德國、希臘、義大利、挪威、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、西班牙和英國等國基地的現代化改造，並提升其聯合接應、集結、前進和集成能力。這顯著擴大了美國對其歐洲盟國的支持。其實在2018財年，基礎設施升級花費了3.378億美元，開展了大量建設，包括對匈牙利、冰島、盧森堡、挪威、羅馬尼亞和斯洛伐克的基地設施改善，以及可支撐美國進行空戰的愛沙尼亞的阿馬里空軍基地、拉脫維亞的萊夫爾德基地的飛機和停機坪的建設。在2017財年，對保加利亞、波蘭和羅馬尼亞的一系列基礎設施進行了升級，包括強化彈藥儲存區域和中隊作戰設施。

07 合作夥伴

最後，歐洲威懾倡議還提供資金給歐洲的合作夥伴，以加強北約盟國和夥伴之間的業務層面關係，包括更深入的軍事接觸，加強信息共享，增加特種作戰部隊開展反恐和維穩行動的活動。這些努力將有助於在出現危機時，北約在其29個主權國家之間有效行動，以及與他們的合作夥伴加深協同性。此外，還為北約夥伴的能力建設提供資金，比如芬蘭和瑞典儘管不是北約成員國，但它們與北約保持緊密合作，可以防止俄羅斯的區域拒止行動。

在2019財年，歐洲威懾倡議用於構築合作夥伴關係方面的資助總額為3.024億美元。2018、2017財年為2.673億、8550萬美元。2019財年的舉措之一是繼續向烏克蘭提供2億美元的安全援助資金，相應2018財年為1.5億美元。總而言之，歐洲威懾倡議努力提升合作夥伴的能力，每年有4萬5千名北約盟國和夥伴的士兵與超過1萬8千名美國士兵一起訓練。

08 面臨的預算挑戰

儘管對歐洲安全具有重要意義，而且資金每年都在增加，但美國不應忽視其面臨的預算挑戰。自從奧巴馬政府第一次要求歐洲威懾倡議的前身歐洲再保證倡議（ERI）出現在在2015財年的預算中，歐洲威懾倡議就一直由「海外應急行動（OCO）」提供資金。海外應急行動（OCO）最初是一個為突發危機或戰爭提供資源的基金，主要支持美國在阿富汗和伊拉克的行動，但此後其支持的任務大大超出了原本的許可權範圍。

儘管通過海外應急行動提供資金具有短期便利性，但這對歐洲威懾倡議帶來了兩個長期挑戰。

第一，如果繼續留在海外應急行動的項下，歐洲威懾倡議面臨著重大的資金削減的風險。像先前奧巴馬政府一樣，特朗普政府的目標也是控制海外應急行動的資金，並將「海外應急行動資助的某些成本轉為基本預算。」儘管特朗普政府2020財年和未來幾年的既定目標存在不確定性，但轉換（為基本預算）的最後期限不應被忽視。另外，海外應急行動的分配會受全球局勢影響，一些歐洲盟國和夥伴擔心由於其它地區更大的政治波動，會影響美國對歐洲安全的長期承諾。可以說，當歐洲威懾倡議由海外應急行動提供資金，缺乏三個要素：計劃其所需資源的可預測性、排列優先次序的主動性、評估其重大影響的方式。圍繞2020財年還具有不確定性（即還可以做工作），將歐洲威懾倡議由海外應急行動轉移到基本預算，確保其長期資金來源具有高優先順序。

第二，作為一項獨立的倡議，通過OCO資助歐洲威懾倡議會難以與其它安全協議進行統籌。歐洲再保證倡議（ERI）是在2014年6月宣布的，作為對俄羅斯當時行動的直接回應。時任國防部副部長稱其為臨時性增加美國在歐洲空中、陸上和海上的存在。儘管後來名稱從ERI變成了EDI，但美國忽略了更全面地對審視俄羅斯的行動，仍然繼續依靠這一倡議作為防止類似當時烏克蘭危機（克里米亞和烏克蘭東部事件）的方式。然而，未來任何的侵犯行動都是不同的，美國防部的工作人員認為:下一次的入侵將是我們無法預料的，我們不應該把我們所看到的作為未來的模板。而通過OCO資助，限制了國防部重新評估歐洲威懾倡議的工作重點，以及將其放在更廣闊的計劃和預算中考量。

09 建議

考慮到這些對歐洲威懾倡議實施和維持的預算挑戰，建議美國應該採取兩方面努力。

第一，在為其提供資金的合適的結構方面，特朗普政府應將歐洲威懾倡議（EDI）從海外應急行動（OCO）移至基本預算。

國會應授權國防部在未來年度國防計劃中，考慮歐洲威懾倡議的每一項工作，並按未來五年時間表評估基本預算資金。這將完成歐洲威懾倡議從獨立提交預算過渡到集成提交，對內部而言，這也將更好地考量其影響，貫穿國防部的全面預算編製全過程，即計劃、規劃、編製以及執行。從外部來看，在基本預算中，提供資金可以緩解歐洲盟國和夥伴對美國是否長期承諾保護歐洲的擔憂。同時，就像2017年國家安全戰略、尤其是2018年國防戰略所述，國防部應將歐洲威懾倡議的作用將對大國競爭的關注重新聯繫起來。

這不僅有助於特朗普政府通過EDI，強調其對於歐洲長期承諾的的重要性，也有助於協調美國各方面的歐洲安全倡議，讓白宮分別負責歐洲和俄羅斯事務的官員一起協調EDI，全方位地從常規武器威脅到核威脅，以更廣闊的視野來看待和對抗俄羅斯的侵犯行動。

毫無疑問，將歐洲威懾倡議從海外應急行動轉到基本預算會加劇國防資源的競爭。為確保此舉並不會減少對該倡議的資助，美國可以考慮將歐洲威懾倡議與北約的計劃相整合。這並不是說北約盟國也得搞一個「美國再保證倡議（ARI）」，而是說國防部可以讓北約盟國在歐洲威懾倡議中為一些具體的工作做貢獻。如果美國能夠向北約盟國提出一個強有力的理由，將國防資源用於一些有針對性的歐洲威懾倡議的工作。這樣做有兩方面的好處，一是可以減輕國防部的財政負擔，從而使其從OCO資助到基本預算的過渡更加順利，二是也進一步展示了29個盟國團結起來反對俄羅斯侵犯的決心。

其次，美國應確保歐洲威懾倡議發揮最大作用，無論是在物質還是結構方面都能對歐洲安全做出有效貢獻。國防部應該重新評估當前的歐洲威懾倡議，以確認它所能解決的最緊迫的俄羅斯挑戰，而不是僅僅依靠過去的例子來預測未來的情況。

2019財年的歐洲威懾倡議，按照之前的傳統，幾乎是專門用於應對俄羅斯常規武器的威脅。這在2015、2016財年，甚至2017財年都可以理解，因為美國對2014年春季時對應的安全形勢構建起快速響應能力。然而，2019財年已是該倡議實施的第五個年頭了，國防部是時候轉換思路，需要在一個完全不同的安全體系中仔細研究歐洲威懾倡議。除了常規威脅外，俄羅斯還提出了非常規和核威脅。近期，歐洲與俄羅斯一系列的衝突並不是戰爭與和平的二元狀態所帶來的挑戰，這些挑戰包括宣傳被歪曲的信息和傳播虛假故事，例如在德國揭穿「麗莎醜聞」；干涉政治進程，例如黑山政變；針對丹麥、挪威、波蘭、羅馬尼亞和英國，發布激烈的核威脅言論。歐洲威懾倡議可能無法應對所有這些挑戰，尤其是那些非常規武器的挑戰。在這一大國競爭的背景下，國防部應考慮歐洲威懾倡議可能解決的威脅，無論是其可以直接解決還是通過與各國政府部門合作解決。綜上所述，說白了，將歐洲威懾倡議從海外應急行動賬戶轉移到基本預算將是實現美國對歐洲安全保障和維繫跨大西洋聯盟的制度化成果基石。

10 結論

美國的歐洲威懾倡議是加強歐洲安全的一項重要努力，以回應俄羅斯吞併克里米亞和干預烏克蘭東部。它增加了美國的軍事存在，支持了與盟國或夥伴的演習，改進了預置的裝備，升級了基礎設施，加強了合作夥伴的能力。儘管其非常重要，目前資金充足，美國也不能忽視所該倡議實施和維持面臨的的預算挑戰。解決這些問題需要美國政府的共同努力，而不僅僅是在國防部內部，從而支撐那些將國家安全與美國相捆綁的歐洲盟國和夥伴。

（全文完）

作者簡介

元男，學術plus評論員，專註於未來行動概念，裝備能力等領域研究

轉自丨學術plus

作者丨元男

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國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。

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