鄭功成：構建高質量的社會保障體系

今年兩會期間，習近平總書記在參加內蒙古、河南代表團審議政府工作報告時均強調，要按照高質量發展要求來推進各項工作，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，以優異成績慶祝新中國成立70周年。這對推進新時代社會保障改革和構建高質量的社會保障體系無疑具有重要的指導意義。社會保障改革與制度建設正在從以往長期試驗性改革狀態進入成熟、定型發展的新階段，2018年的政府機構改革已掃除了長期制約深化社會保障制度建設的體制性障礙。當前的核心任務就是通過深化改革促使整個社會保障體系走向全面優化。只有構建具有中國特色的高質量的社會保障體系，才能全面、充分地發揮這一重大制度安排對維護國家長治久安、人民世代福祉的卓越功能，並使之成為全民共享改革發展成果、最終實現共同富裕目標的制度保障。

我國的社會保障制度始建於20世紀50年代。改革開放以來，經過艱辛探索，這一制度逐步進入了全面變革時代，目前已經實現了從國家負責、單位（或集體）包辦、板塊結構、封閉運行的傳統保障體系到政府主導、責任分擔、社會化、多層次的新型體系的整體轉型，從少數人的專利變成了全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。回顧以往，社會保障的發展成就值得充分肯定與高度評價。我國已經進入了老年人普遍享有養老金、醫療保險制度覆蓋全體國民以及各項保障事業全面發展的時期，城鄉居民普遍受惠，但這並不意味著我國現行社保制度完美無缺，其中的缺陷值得我們注意。展望未來，我們需要客觀評估現狀，加大全面深化改革的力度，找准問題對症下藥，以更好地構建高質量的社會保障體系。

穩定保障預期並促進社會公平

社會保障制度的優劣需要有客觀的評價指標，從國際經驗來看，它應當包括如下三個指標。一是能否提供穩定的安全預期。人的一生總是會遇到各種風險，一項好的社會保障制度必定能夠為全體人民提供穩定的安全預期。如果社會保障的預期是穩定的，人民便可以理性、有序地安排生計，即使保障水平暫時還不太高，將來還可以不斷提升。反之，如果預期不穩，人民的生計風險就難以應對。因此，能否給人民以穩定的預期，便成為檢驗社會保障制度優劣的首要指標。二是能否促進社會公平。社會保障可以在解決社會問題、化解社會矛盾的基礎上，不斷地促進社會公平。一項好的社會保障制度讓人感受到公平正義，待遇增長與否還在其次。如果社會保障制度促進了社會公平，民生「三感」也會隨之提升；反之，如果社會保障制度在實踐中導致差距拉大，必定引發新的社會問題，其效果就會走向反面。三是能否實現可持續發展。一項好的社會保障制度必定能夠持續不斷地發展。如果制度可以持續發展，即使每年的保障水平提升步幅小一點，也能夠讓人充滿希望和信心；反之，如果不可持續，就會影響人民福祉並遺禍子孫。

綜上，新時代我國社會保障體系的建設必須同步達到上述目標，即能夠給全體人民以穩定的安全預期、能夠不斷地促進社會公平並實現可持續發展。

現行社保制度質量亟待提高

黨的十八大以來，我國社會保障建設全面發力，參保範圍擴大，待遇穩步提高，服務日趨便捷，為億萬百姓的生活提供著基本保障。但從現實來看，由於這一制度尚未成熟、定型，其收入再分配功能尚未得到充分發揮，持續性、穩定性還需要進一步加強，城鄉居民還有不少後顧之憂。因此，現行社會保障制度質量亟待提高。

當前社保制度存在的問題主要包括六個方面。一是制度結構不良。法定基本養老保險、醫療保險設置個人賬戶及其不當的功能定位，既與社會保險制度互助共濟的基本屬性不符，也無法有效實現激勵個人參保的功能，還導致資源低效與浪費，徒增制度運行成本和政府責任及壓力。這種制度性缺陷若不改進，會引起一系列不良後果。二是責任分擔失衡。一些用人單位負擔重，政府責任持續加大，群體之間缺乏互助，個人追求共享卻不願承擔共建責任的傾向顯現，這種狀況既誤導公眾預期，也影響著制度的可持續發展。這些現象因地區差異還呈現出地區之間的責任分擔失衡。三是參保質量不高。一方面是覆蓋面不足。例如，還有近1億人沒有參加職工基本養老保險，已參保者中斷繳費現象在增加。另一方面是保障水平不足以真正解除後顧之憂。如參加城鄉居民養老保險人數佔總參保者的60%以上，年繳費100元的象徵性繳費者占很大比重，月均養老金不足100元者佔50%左右。四是多層次性缺失。除了政府負責或主導的法定保障，我們還要有效調動市場主體與社會力量積极參与構建社會保障體系。五是政策僵化堪憂。影響社會保障制度發展的重要參數大多缺乏自我調節、不斷修正完善的功能。退休年齡、養老保險最低繳費年限、退休人員不繳醫保費等政策均需根據現實變化及時調整；養老服務以60歲為出發點，失能標準未成為主要依據，而人均壽命與「三無老人」現象已經發生了變化等。我們需要加強相關政策的靈活性，以更好地實現社會保障制度的公正性與可持續性。六是法制建設滯後。一方面，還存在一些立法空白，如社會救助、兒童福利、臨終關懷與殯葬等領域均未有相關法律。另一方面，已經立法的社會保障領域存在違法違規現象，去年醫保領域掀起的反欺詐行動揭示了社會保障領域的欺詐現象並不罕見。

為此，全面提高制度安排及其運行質量客觀上已成為新時代社保改革與發展的重要使命，中國特色社會保障體系建設已經取得的成就只是拉開了宏大的序幕，真正精彩的是全面建成高質量的多層次社會保障體系，那將是中國對人類社會發展與文明進步作出的卓越貢獻。

以高質量社保體系促進社會發展

為了構建高質量的社會保障體系，我們要圍繞社保體系建設面臨的問題，著重從以下幾方面入手。

第一，明確社會保障體系的建制目標和基本原則。「兩免除」「兩保障」「兩促進」是我們要達到的目標。「兩免除」即免除低收入群體的生存危機、免除所有人的疾病恐懼，這是社會保障的底線；「兩保障」即能夠保障老有所養、保障幼有所育，其解除的是人民普遍性的後顧之憂；「兩促進」即促進社會公平、促進位度可持續發展，只有這樣才能不斷滿足人民對美好生活的需要。同時，堅守公平正義、互助共濟、共建共享三大基本原則。這三大原則缺一不可，應當貫穿在社保體系建設的始終。

第二，加快推進社保制度改革。首先，明確「十三五」規劃和「十四五」規劃時期的改革時間表。當前，我們正處於社保制度優化的最後窗口期，應當爭取在「十三五」規劃末期基本完成優化現行社保制度安排的任務，在「十四五」規劃期全面建成高質量的社會保障體系。只有不斷優化社保制度，才能有效應對各種問題與挑戰，促進社會保障高質量發展。其次，明確統籌規劃與有序推進路線圖。應做好社會保障體系建設的統籌規劃與頂層設計，抓住養老、醫療保險與社會救助等骨幹項目與關鍵環節深化改革；清晰界定政府的社會保障責任邊界並釐清中央與地方的責任；精準引導市場主體、社會力量、個人及家庭共建社保體系，做到各揚所長、各盡所能、各得其所。

第三，完成構建高質量社保體系的重點任務。一是儘快全面優化現行制度安排，特別是優化養老保險、醫療保障、社會救助、養老服務、兒童福利等骨幹項目的結構與功能，促進位度整合併提升統籌層次，調整法定保障制度的責任分擔機制並逐步均衡各方主體的保障責任和負擔。二是增強社會保障制度的自我調節功能，增強相關政策的靈活性，運用參數調整手段使之適應人口結構與福利訴求的發展變化。三是將有序構建多層次社保體系提到優先議程，充分運用公共政策、社會機制、市場機制來調動各方參與社保體系建設的積極性，並避免出現秩序混亂的現象。四是加快社會保障法制建設步伐，包括制定社會救助法、退役軍人保障法、醫療保障法、兒童福利法等新法，抓緊修訂社會保險法、老年人權益保障法等法律，使社會保障制度實踐有良法可依並嚴格執法、嚴懲違法，最終讓整個社保制度在法治軌道上健康運行。

（作者系全國人大代表、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授）

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