特大鎮改市開閘在即，浙江這個鎮有望開跑

加快中小城市發展，增強中小城市吸納人口就業和落戶的能力，是我國城鎮化發展的一個重要方向。

4月8日，國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（下稱《任務》）提到，穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。穩妥有序調整城市市轄區規模和結構。推動經濟發達鎮行政管理體制改革擴面提質增效，解決法律授權、財政體制、人員編製統籌使用等問題。

增設一批中小城市，主要有兩種方式：一種是通過撤縣設市。在大規模「縣改市」暫停20年後，2017年縣改市重新「開閘」。兩年內已有18個縣撤縣設市獲批。

另外一種途徑是特大鎮改市。此間的一大背景是，在江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮，如龍港、虎門、盛澤等地，人口規模往往在50萬以上，工業產值遠遠超過中西部很多縣甚至地級市的水平。

以溫州市蒼南縣龍港鎮為例，據蒼南縣政府官方網站介紹，龍港鎮現轄14個社區，28個居民區，171個行政村，轄區面積172.05平方公里，總人口達50萬。2015年，全鎮實現生產總值226.9億元，工業總產值407.8億元，財政總收入23.2億元。

對於這些特大鎮而言，這些年能下放的行政管理許可權已基本下放。但是囿於鎮級行政管理體制，這些特大鎮的發展依然受到極大限制。比如，一個「超級鎮」的公務員編製不過幾十個人，卻要負擔相當於一個地級市人口的公共服務，屬於典型的「小馬拉大車」。

因此，推進非縣級政府駐地特大鎮設市有著重要意義。根據媒體報道，今年3月，蒼南縣政府在答覆網友建議時表示：「當前，龍港鎮人口規模、區域經濟、城區資源環境基礎設施、區域基本公共服務等各項指標均已達到設立縣級市的要求，已具備了撤鎮設市的條件。因此，根據國家11個部委的文件要求和設立縣級市的標準，溫州市人民政府按照要求依法逐級申報龍港撤鎮設市。」

相比撤縣設市，特大鎮改市要複雜很多。因為縣改為縣級市後，行政級別以及行政區劃範圍都沒有太大變化。但特大鎮改市，要麼改為鎮級市，要麼升格為縣級市，這兩者都存在一定問題。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，目前中國已經有直轄市-副省級城市-地級市-縣級市四級城市體系，如果再加上鎮級市，就形成了五級城市體系，城市層級太多，太複雜。另外鎮級市還是鎮級單位，意義不大。

但要直接升格為縣級市，也面臨著不少難點，其中之一就是如何平衡與所在縣的關係。牛鳳瑞說，超級鎮、特大鎮往往是一個縣域的經濟重心。如果獨立出來升格為縣級市，就相當於所在縣域少了一大塊，主要財源也沒有了，所在縣怎麼辦？另外超級鎮的鎮域面積還是太小了，小的幾十平方公里，大的百來平方公里，獨立出來，相當於原有的縣域經濟割裂，可能造成更多的行政壁壘。

牛鳳瑞認為，特大鎮改市不一定要單獨升格為縣級市，可以有其他途徑。比如，將特大鎮所在的縣域撤縣設市，將縣級市政府所在地遷往特大鎮，這樣可以為特大鎮發展創造更好的發展條件，讓特大鎮與所在縣域的發展更好的融合在一起，很多特大鎮做好了可以輻射帶動整個縣域的發展。

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