對待分享經濟：慎重，慎重，再慎重！

網約車作為分享經濟的重要形式，如何處理好其與計程車之間的競爭合作關係，體現了城市政府管理的智慧與能力，是需要審慎對待的。應強化政府對網約車的包容審慎監管立場，並加強利益相關者的協同治理。

以網約車為代表的分享經濟創新了商業模式，改善了用戶服務體驗，並創造了新型就業，在得到中央政府肯定的同時，也受到地方政府的嚴苛監管。為什麼各地政府會對新興經濟採取不同的態度並使用不同的政策？通過系統收集和實證分析了中國近300個地級以上城市政府出台的網約車監管政策。我們發現地方政府對網約車監管存在多重動機，這在很大程度上塑造了地方政府的政策選擇和監管風格。這些研究發現有助於我們理解政府對分享經濟的監管立場，並為推進分享經濟發展提供了政策建議。

原文 ：《對分享經濟包容審慎監管》

作者 |中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員 馬亮 南京師範大學公共管理學院副教授 李延偉

圖片 |網路

地方政府對網約車監管存在多重動機

各地網約車監管政策差別很大，那麼什麼因素會影響對網約車的包容度？綜合已有研究，我們認為計程車行業的抗爭壓力、公共交通發展狀況、交通擁堵狀況、失業率、空氣污染、行政級別等是值得關注的關鍵因素。我們系統收集了這些方面的數據，並利用回歸模型進行定量分析，得出如下結論。

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如果來自當地計程車行業的抗爭壓力較大（比如計程車司機罷運），那麼地方政府會迫於壓力而對網約車「重拳出擊」。從一些城市的情況來看也的確如此，即計程車司機罷運後，當地交通管理部門會嚴查網約車以有所「交代」。分析顯示，這一預測的確得到了驗證，即計程車行業的施壓會使政府傾向於更嚴格地監管網約車。

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根據預測，如果當地公共交通發展狀況較好，那麼新增網約車的需求不大，且會反過來影響公共交通工具的使用，則網約車監管政策會趨嚴。我們將人均城市道路面積、每萬人公共汽電車輛數、每萬人軌道交通里程數、每萬人出租汽車數合併為一個綜合指數，反映城市公共交通發展水平。結果表明，公共交通發展得越好，城市越有可能對網約車平台公司提出更高的要求，但是並不會影響城市對網約車車輛的要求。

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根據預測，網約車的大量湧入，特別是鄰近城市車輛的加入，會加劇城市交通擁堵狀況。因此，在交通擁堵嚴重的城市，進一步發展網約車的意願不強，並會加強對網約車的監管。我們使用高德地圖發布的高峰期延遲指數來衡量交通擁堵情況，結果顯示交通擁堵不是影響網約車監管政策的關鍵因素。

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根據預測，網約車創造了大量新型就業崗位，所以在失業率較高的城市，發展網約車的需求較大，放寬網約車准入門檻的可能性較大。結果顯示，失業率較高的城市對網約車車輛也提出了較高的要求，但是卻不影響駕駛員的進入門檻。

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根據預測，大量網約車進入城市道路，會造成較為嚴重的空氣污染。因此，在空氣質量較差的城市，往往更傾向於對網約車說「不」。結果表明，空氣污染嚴重的城市更傾向於設立較高的網約車駕駛員門檻。

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根據預測，城市的行政級別越高（如直轄市或副省級城市），作為區域中心城市的輻射帶動效應越大，越有可能採取更加嚴格的監管政策，避免鄰近城市的車輛和駕駛員進入本地市場。結果顯示，行政級別較高的城市會對網約車駕駛員提出較高的要求。

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上述分析表明，地方政府對網約車監管存在多重動機，這在很大程度上塑造了地方政府的政策選擇和監管風格。研究表明網約車的監管政策本身及其影響因素都是複雜和多重的。網約車既可能推動共享出行、創造新型就業，也可能激化計程車行業利益衝突、導致交通擁堵和空氣污染，而這些結果之間又是相互矛盾的，使地方政府難以抉擇，而不得不在這些因素之間取捨和權衡。各地網約車監管政策的殊異和趨同，同上述不同動機的共同演變有關。

促進政府對分享經濟的包容審慎監管

網約車、無人駕駛汽車、區塊鏈、物聯網等科技都屬於典型的「新興破壞性技術」，帶有很強的「兩面性」。一方面，這些新興科技代表了創新的前沿，為經濟增長和生活改善創造了無限可能；另一方面，這些科技又帶有破壞性，並對政府和社會提出了嚴峻的治理挑戰。我們的研究以網約車為例，分析了當前各地政府的監管政策及其背後的誘因，並探討了政府如何監管新興破壞性科技。我們的研究表明，當前各地網約車監管政策仍然存在過於嚴苛和門檻過高的問題，不利於網約車的合規化運營、公平競爭和健康發展。究其原因，各地政府出於保護地方市場、維護在位企業利益和便於監管等因素，選擇對網約車採取嚴苛的監管政策。為此，我們提出如下政策建議，促進網約車等分享經濟的包容審慎監管。

首先，強化對網約車的包容審慎監管立場，糾正各地網約車監管政策的錯誤導向和不當規定，並加強利益相關者的協同治理。研究顯示，除了少數城市在逐步放寬網約車的准入門檻，過去一年修訂網約車監管政策並放寬網約車進入門檻的城市屈指可數，而相當數量的城市監管政策有進一步趨緊的跡象，這使網約車的合規化難度較大。如果監管部門仍然延續和固守傳統監管模式，那麼網約車行業將舉步維艱，甚至可能會扼殺這一新興經濟形態。這意味著中央政府應進一步強化對網約車的包容審慎監管立場，糾正各地網約車監管政策的錯誤導向和不當規定。同時，行業內也應儘可能地吸收各類利益相關者的參與，使網約車平台公司、駕駛員、乘客、媒體、專家學者等都能參與到網約車行業的共享共治之中。過去一段時間，網約車平台公司普遍認識到野蠻發展的後果，並開始配合政府部門整改和提升。與此同時，駕駛員同網約車平台公司的關係不對等，明顯處於談判劣勢，勞動權益得不到有效保障。這意味著網約車平台公司應汲取教訓，更好地配合政府部門監管平台內的車輛和駕駛員，並推動網約車行業的多主體參與和協同治理。此外，來自公眾和媒體的參與和監督，也有助於使網約車發展回歸理性。一些城市在發布網約車監管政策前進行聽證會和徵求意見，直接或間接推動了監管政策的修訂和完善。

其次，合理擺正計程車和網約車的關係，加快計程車的轉型，並推動二者的融合發展。研究顯示計程車行業的集體抵制和抗爭威脅，在很大程度上形塑了網約車監管政策的走向，使地方政府不得不採取趨緊的監管立場。計程車和網約車就像天平的兩頭，政府不得不平衡二者的關係。在計程車行業的利益壕塹效應和集體行動能力較強的情況下，天平便偏向計程車行業，這使網約車長期得不到公平公正的競爭地位。我們同各地計程車司機的訪談表明，他們對計程車管理公司的管理模式詬病已久，並熱切希望計程車行業改革可以得到進一步推動。比如，計程車管理公司長期以來經營「一本萬利」的生意，但卻大量佔用政府的補貼資源，而駕駛員則得不到應有的工作福利保障。而網約車的加入有力加速了計程車行業的改革，為計程車行業改革帶來了一線生機。比如，在南京等地出現大面積計程車退租現象，首汽等計程車公司成功轉型為網約車平台公司。為此，應加快計程車行業的改革，推動計程車的網約車化，避免計程車行業成為挾持交通出行行業發展的抵制力量。值得注意的是，政府不應為計程車設立壟斷經營的安全區，而刻意差別化發展網約車。這既不利於整個交通出行行業的健康發展，也會導致計程車行業得不到徹底改革。只有擺正計程車和網約車的關係，加快計程車的轉型，方能有力推動計程車行業改革，使網約車能夠同傳統巡遊計程車可以同台公平競爭，並最終實現二者的融合發展。

最後，創新政府監管技術和手段，使政府監管更好地適應交通運輸新業態的發展需求。隨著大數據和人工智慧等技術的廣泛應用，政府可以使用的監管技術和手段也日新月異。對於網約車這樣的交通運輸新業態，不應照搬傳統的監管技術和手段，特別是要減少使用落後、過時和無效的監管方式。比如，一些城市為網約車設定配額制，採取剛性和硬性的規定，這可能就有違智慧監管的基本原則。網約車的靈魂恰恰就在於可以根據實時動態的供需關係而靈活調整車輛的供給，並通過動態價格機制優化不同地區和時段的供需關係。照搬計程車監管的配額制，對網約車的供給數量予以規定，顯然背離了交通運輸新業態的發展需求。此外，中央和省級政府應及時總結和推廣優秀的網約車監管政策，使越來越多的城市可以包容審慎地監管網約車。我們的研究發現的一個有趣現象是，省級政府在網約車監管政策執行過程中存在明顯的缺位。儘管一些省份出台了計程車改革政策，但是卻少有省份出台網約車監管政策。雖然同一省份的城市出台的網約車監管政策有趨同跡象，但這主要是出於城市之間的學習和模仿，而同省級政府的統一監督關係不大。中央和省級政府應吸取各地網約車監管政策的優秀做法和最佳實踐，並推動其在更多的城市推廣和普及，使監管政策更好地適應網約車業態的發展。

（感謝中國人民大學國家發展與戰略研究院支持）

文章原載於社會科學報第1652期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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