綠卡、融資和空間的扭曲：Hudson Yards在紐約

這是選·美的第1124篇文章

英文原文發表於City Lab，作者Kriston Capps，由不成熟研究（公眾號id：PSR-26）翻譯首發中文版。

紐約Hudson Yards最可怕的地方，

在於其融資渠道

Hudson Yards是位於紐約曼哈頓的最新豪華地標。作為美國史上最大規模的私人開發項目，它從最初的規划到後來的建設均受到了全世界的關注。

許多人也許聽說過：Hudson Yards的建設中有12億美元的資金是來自於政府的投資移民（EB-5）項目。而美國政府設立投資移民政策的原本目的，是要用外國申請者的錢來幫助本國貧困地區發展經濟，相當於一種「開發性金融」。

那麼位於曼哈頓黃金地段的Hudson Yards，「何德何能」受惠於政府的經濟發展補助？

圖片@Mark Lennihan - AP

爭議

Hudson Yards於2019年3月正式開幕。這段時間以來，對該項目的驚嘆和讚美不在少數，但同時也有許多評論家從建築和城市規劃的角度對這座造價250億美元的巨型項目提出了批評。

然而，在對Hudson Yards的討論中，有一個群體作為利害相關方，卻集體失聲——這個群體，即是紐約Harlem（哈林區）的居民。

Harlem位於曼哈頓北部，距Hudson Yards約7公里，少數族裔人口佔90%，失業率是市平均值的兩倍。然而，許多人——甚至是連Harlem居民自己都不知道：正是這個極為貧困的社區，使得Hudson Yards這個豪華項目的建設成為了可能。

綠卡和失業率

Hudson Yards的建設使用了高達12億美元的投資移民的資金。投資移民，即EB-5簽證，是美國移民局設立的綠卡項目，允許申請者通過對美國的經濟發展項目（如房地產）投資至少100萬美元來獲得永久居留權。如果投資項目的所在地位於貧困區域*的話，那麼獲得綠卡的投資門檻可以被降至50萬美元。

*譯者：移民局通過失業率定義貧困區域（Targeted Employment Area），這些地方主要是農村和一些經濟發展滯後的城市地區。

美國政府設立投資移民的政治經濟邏輯是要讓外國移民為美國的經濟發展和扶貧項目注入利率低、周期長的廉價資本，進而通過外國申請者的錢，在市場不看好的本國貧困地區發展經濟。

操縱區域的形狀

Hudson Yards無論怎麼看都不會是貧困地區。高線公園（High Line）、時代廣場等地標近在咫尺，這個項目位於名副其實的黃金地段。

為了能讓Hudson Yards滿足接受大量投資移民資金的條件，開發商和紐約政府用極具創造力的方法，把這個項目的所在地變成了「貧困地區」。

在移民局的規定中，一個貧困地區如果要接受投資移民的資金，其失業率就得是全國平均失業率的1.5倍或更高。然而，當聯邦政府制定此項政策時，國會並沒有規定貧困地區的地理邊界該怎麼畫。

繪製邊界的權力在州政府手上。紐約州政府在制定貧困地區邊界時，則展現了超強的「創造力」。根據紐約州的法律，州政府有權將無限數量的人口普查區（Census Tracts）拼起來變成一個大區，用相隔很遠的低收入社區來拉低大區的平均失業率。這種做法，相當於社會經濟上的「操縱選區劃定」（gerrymandering）*。

*譯者：Gerrymandering是政治辭彙，指政治家為了選舉目的，操縱選區邊界劃定從而將特殊人群併入選區的行為。不成熟研究在之前的文章《城市化到底是如何讓川普當選美國總統的？》中，詳細分析了這種現象的機制和影響。

紐約州政府為了能讓Hudson Yards的開發商使用大量的投資移民資金，操縱了貧困區域的劃定。地圖表明，這個區域形態「奇葩」，從Hudson Yards所位於的曼哈頓西城區一直延伸到了整個中央公園，並最終落到了北部的Harlem。正是Harlem高達市平均值兩倍的失業率，使得這個大區的整體失業率能夠顯得很高——哪怕它內部的其他地區都是紐約最「高大上」的區域。

該地圖展示了Hudson Yards所在的「貧困地區」。圖中藍色部分連成的是一個大區，用來接受投資移民的資金。左下角顯示的是Hudson Yards的所在地，中間是紐約中央公園，上方顯示的是Harlem的各個公共住宅——在紐約，公共住宅所在的區域通常會有很高的失業率。圖片@Mark Byenes/CityLab

零和博弈與空間正義

投資移民本可直接用來在Harlem建設真正的扶貧項目。在紐約和全國的其他地方，就有開發商成功地使用投資移民的資金支持了貧困地區的經濟發展。舉個例子，有一個叫Asian Americans for Equality（亞洲人平等會）的非政府組織就曾使用投資移民的資金在紐約市皇后區的法拉盛建設了保障房，並在被颶風摧毀的地方建設了平價超市。

然而，Hudson Yards卻吃掉了Harlem的蛋糕。開發商利用了Harlem的高失業率從移民局那來進行融資，並將本要投入到貧困地區的錢用來建設豪華地產項目。

投資移民的資金對於Hudson Yards的開發商確實有著巨大的吸引力。由於Hudson Yards整個項目都建在鐵軌之上，其項目的基座部分（platform）投入很大且不盈利，需要投資移民資金這種「耐心資本」（patient capital）。然而，開發商在建完基座後，沒有選擇用一般商業銀行的貸款來蓋大樓，而是仍然繼續使用投資移民的資金——這種來自移民局的廉價資本，並沒用來促進貧困地區的發展，而是大大地提高了開發商自己的投資回報率。

圖片@羅雨翔

Hudson Yards的開發商從約3000多個綠卡申請者那籌到了錢——這個人數非常巨大。美國政府每年發放1萬個投資移民綠卡；介於投資移民申請者可同時為家人申請綠卡（平均3人/家），Hudson Yards所使用的投資移民資金很可能高達美國政府一整年收到的全部。

如果一整年的投資移民資金都被用到了Hudson Yards上，那麼全國其他地區可用的資金就會變少。豪華項目和真正的扶貧項目進行著零和博弈，Hudson Yards對空間正義的扭曲可能遠不止局限於紐約。

結論：紐約·燈塔

近來，不少與投資移民有關的腐敗和挪用案件被揭露了出來，美國國內對投資移民項目的爭議也越來越大。在奧巴馬執政的後期，有政策計劃提高投資移民的標準，並讓移民局直接控制貧困區域的邊界劃定。這項政策被保守派強力反對——尤其是在特朗普上台後。投資移民政策的改革或將在近期敲定。

不管投資移民政策的命運如何，它都在美國的城市中形成了獨特的社會、經濟和空間關係——拔地而起的Hudson Yards即是這種關係的「紀念碑」。建築評論家和城市研究者可以永遠地就該項目的形態和空間討論下去，但這座巨大的地產傳達給這個世界的信息並不只與建築有關：

紐約是移民的港灣，金光閃閃的Hudson Yards是一座燈塔，照亮所有付得起錢的人。

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