當「最強大腦」遇上「最強戲精」：紐約政府如何做預算？
這是選·美的第1125篇文章
我曾是資本主義政治機器上
一顆小小的螺絲釘
又名《在紐約預算局工作是怎樣的體驗？》
（如有雷同，絕非巧合）
當我們聊起城市時，總會討論各種政策。從住房、醫療到市政建設，這些政策決定了我們在城市中生活的方方面面。
我們關注城市政策，卻總是忽略一個重要的概念——預算。儘管大家都明白「錢很重要」這個道理，但動則好幾百頁的政府預算文件以及那一長串的數字和表格總是顯得過於冰冷、難以咀嚼。
其實不然。政府預算聽起來雖然單調無比，但實際上它的「戲」是最足的。
在電影《黑客帝國》中，無數個滾動的位元組構成了龐大的母體世界（the matrix）。政府預算里的數字雖然看起來沒有《黑客帝國》那麼酷炫，但其本質也是一種編碼（code）——預算構建出的，正是整座城市運作的底層邏輯。
電影《黑客帝國》（The Matrix）
研究生畢業後，我來到了紐約市預算局工作。紐約是全美國最能花錢的城市，其一個市的政府預算比弗羅里達一個州的還大。作為「資本主義政治機器」上的一顆小螺絲釘，我參加了這座城市的預算管理和制定。小到批准政府部門購買衛生紙，大到制定多個市政項目的建設計劃，這些事務讓我看到了一些數字背後的故事——有的很奇妙，有的很奇葩。
在紐約，各個政治家、官員和居民永遠在對有限的資源進行博弈。其博弈的結果最終都會以美元數的形式體現在每年的政府預算中。預算是各種城市政策的量化體現，它往往比寫得天花亂墜的新聞更能真實、直接地體現政府的各種意願和風向。
這期，我就來「八一八」紐約的預算局，談談我所理解的這座「政治機器」和它的運作邏輯。還和上回一樣，「故事匯」在前頭，乾貨和思考在後頭。
最被人痛恨的政府機構
紐約市長公布2019財年預算
圖片@Benjamin Kanter
紐約市預算局的全稱是NYC Mayor"s Office of Management and Budget（市長管理與預算辦公室）。在加入預算局之前，我其實並不知道自己將在工作中扮演「壞人」的角色。
紐約預算局很龐大，但其組織結構卻相對扁平化。400多名分析師按照政策領域被分成各個工作組，每個工作組再專門對接一個市政部門。比方說，紐約市的公共綠地和遊樂設施是由公園局負責，那麼預算局裡就有一個相應的「公園工作組」，由5至6名預算分析師組成，專門管理公園局的資金和預算。相應地，交通局的預算將由「交通工作組」管、住宅開發局的預算將由「住宅工作組」管……
在每年的預算季剛開始的時候，各個市政部門會向其對應的預算局工作組「伸手要錢」，遞交它們各自明年新的項目計劃以及預算方案。我們在預算局裡將這些部門的新計劃稱作「New Needs」。
市政部門的新需求可謂是五花八門。有些很抽象，比如好幾千萬美元的節能減排計劃（然而可能沒人知道這個計划具體要怎麼操作）；有些則很具體，比如申請3萬6千美元來為辦公室購置32台電腦（電腦的型號可能都確定好了）。
面對這些部門的各種需求，預算局工作組的分析師們需要使出全部的智商，唱起「黑臉」來找茬。
在我剛開始接觸預算制定的時候，我的組長就語重心長地告訴我：
「伸手要錢的政府部門往往不會把所有的信息都公布得一清二楚。你啊，就要比它們更聰明，用一輪一輪槍炮式的提問，來洞察每個需求背後的故事。只有這樣，你才能分析出每個新需求的內部邏輯、價格運算以及政策意義。」
近代政治學之父——馬基雅維利（Machiavelli）曾說過，君主只有像狐狸那樣狡猾，才能識破各種陷阱。的確，我在工作中發現：
有時候，政府部門的需求是虛假的——比方說，他們申請添置32台新電腦，但查出來竟發現其實這個部門前不久才剛剛集體更新過硬體，且這段時間沒有人員擴招的計劃，所以根本不需要買電腦；
有時候，部門的需求雖然是真實的，但資金數額計算有誤——3萬6千美元可能是電腦的市場價，但政府集體採購時可能會有優惠；
還有時候，需求本身沒有問題，但卻不是那麼緊迫，可以等到以後再來撥款支持。
有人說，美國政治的本質即是人民對政府的不信任。其實光是在政府內部，也存在預算局對其他部門的不信任。
所以其實預算局的工作，並不只是和數字打交道、做做加減乘除。我們的工作更像是偵探：通過對各種數據和文件進行研究分析，以及通過和市政部門的負責人進行直接對（拷）話（問），我們判斷每一個新需求的真實性、準確性和必要性。在這個階段，預算局的分析師非常不留情面。面對我們，其他政府部門也許是有些害怕或者充滿「恨意」的。
唱完黑臉唱紅臉
電影《變臉》（Face/Off）
紐約預算局的「大boss」叫做「預算主管」（Budget Director）。預算主管由市長直接任命，她是直接和政治家們進行對話、掌管整個城市錢袋子的最高級政府職員。
我作為局裡的一顆小螺絲釘，平常除了在電梯里偶遇主管之外，是接觸不到她的。只有在制定預算的中後期，我才有機會跟著組長一起進她辦公室、在她面前做彙報。
但對預算主管做彙報時，我發現自己的身份竟有了180度的轉變。
面對主管，我們這些工作組的成員從一開始的「偵探」變成了「推銷員」。起初，我們還和自己負責的市政部門「對著干」，但到了預算主管的面前時，我們卻站到了市政部門的同一戰線，成為了項目的推薦者。
這是因為，從一開始的前期審查到中後期的總結彙報，預算局工作組的任務已經從「買方」變成了「賣方」。之前唱「黑臉」時，我們的目的是篩選出真實、準確且重要的好項目。現在我們面對預算主管，就需要唱起「紅臉」來推薦這些項目，代表我們各自負責的市政部門向主管「拿錢」。
「黑臉」代表著絕對的技術理性。在金融領域，買方只有對一家公司進行了深入的分析，才能預判投資能否有豐厚的回報，並依此決定是否買入；公共財政從某些方面來說與金融有相似之處，其核心任務是將納稅人的錢分配到回報最高的地方。對於政府來說，確保項目和需求的真實性、準確性和必要性，是整座城市財政健康和政策合理的必要條件。
既然工作組的分析已經確保了這批項目的質量，那麼預算主管為什麼不直接給我們推薦的所有項目都批錢就好了呢？什麼我們還得去唱這個「紅臉」、繪聲繪色地嘗試說服她？
這是因為，技術理性並不是預算制定過程的全部。在預算這場「戲」中，工作組的人設和主管的人設存在根本上的不同。
我們作為預算局工作組的分析師，和各個部門有頻繁、直接的接觸，因此我們了解並關心各自考察項目的種種細節。但對於主管以及市長等政治家們來說，他們在意的則不僅僅是項目本身，而是公共資源在不同政策領域的分配以及這背後的政治角逐。
如果資源是無限的話，那麼每一個應該得到撥款的好項目都應該被寫進政府預算中去。然而，因為真實世界中的資源總是有限的，所以並不是每一個真實、準確和必要的項目都能夠得到資金支持。
圖片@Tagger Yancey IV
在見完預算主管後，我問組長：
「所以在紐約，每年的政府預算到底有沒有一個封頂值？如果有的話，這個封頂值到底是多大？」
組長笑了笑，說：其實對於這個問題，很少有人能答得清楚。級別越高的人，在看待預算的時候，關注的往往就越不是數值本身的大小。他們關注的，是不同政策領域之間的對比。
在看待數字時，相對值比絕對值重要。這，便是最直觀的預算政治。
打個比方，如果主管說：「紐約市交通局今年申請的預算太高了」，那麼她的意思也許並不是說這份預算的數值本身太高。她的言下之意可能是：「和其他部門的預算相比，交通局的預算不合理，因為在目前的政治環境下，交通並不是市長最需要發力的領域。」
正是因為資源的有限性以及預算制定的政治性，「偵探」們費盡心思篩選出的項目最終往往無法全部順利獲批。因此，我們在對自己負責的市政部門唱完「黑臉」之後，還需要代表他們向預算主管唱「紅臉」，從而在狹窄的政治空間內，為城市生活不同的領域爭取有限的資源。
一次驚心動魄的無用功
經過了一番折騰，我們做出來的預算終於遞到了市長面前，等待市政廳的最終批准和公布。一般這時候，我們這些分析師的工作也就算是到此結束了。「黑臉」也好，「紅臉」也罷，我們終於可以休息休息、進入愉快的「悠閑期」了。
正當我和同事在各自座位上「打醬油」時，組長突然氣喘吁吁地趕來，說：
「之前做的工作得全部撤回。」
什麼？Ctrl Z？這是怎麼回事？
還請讓我來把這史上最奇葩的「無用功」的原委緩緩道來。
紐約政府預算分為兩個大類：日常支出預算（expense budget）和大型建設預算（capital budget）。前者負責支付公務員工資、房租和衛生紙之類的運營開銷；後者用於修路、搭橋和建公園等市政項目*。我們組這回被告知需要撤回的，是前不久才剛制定好的建設預算。
在政府的預算和賬單中，時間是個非常重要的概念。建設預算表中除了顯示項目名稱、金額和資金來源外，還會專門記錄時間：一筆錢或批給今年，或批給之後的某一年，其指定的時間會被嚴格地登記在預算表中。
舉個例子，某公園A在2018年得到了紐約政府的100萬美元撥款支持，並計劃在當年就投入建設。那麼在政府公布的建設計劃（capital plan）中，這100萬美元就會被記在2018年下。
然而，政府要建一個公園，需要設計、採購、建造等多個流程——這些過程通常需要花上好幾年的時間。如果公園A在2018年只完成了設計工作而已，那麼市公園局在2018年實際出資的金額也就會僅僅只是項目的設計費；這就導致了在2018年，市公園局在該項目的實際出資將會大大低於項目的整體預算。
實際出資的英文叫做「commitment」。這個詞很有意思，其既有「投入」的意思，也有「承諾」的意思。在政府預算的語境下，這種一詞多意的情況倒是十分貼切的——政府把預算里的錢花出去，即是兌現了自己當初做預算時的承諾。
紐約政府非常關注commitment，並會將承諾出資率（commitment rate）作為考核各部門業績的標準之一。其計算方法就是用每年實際花出去的錢，除以預算中一開始分到的錢。
對於公園A這個項目來說，如果2018年實際花出去的錢只有設計費15萬美元的話，那麼這個項目在2018年的承諾出資率就只有15%（即設計費15萬美元除以總預算100萬美元）。
搞建築工程的人都知道，絕大部分的建設項目無法在一年內完成。所以如果公園項目都是像這樣記賬的話，公園局在2018年的總體承諾出資率會非常的低。如果一個部門承諾出資率太低的話，它便會受到預算緊縮的懲罰。這是因為，在預算主管和市長的眼裡：
極低的承諾出資率表示該部門花錢的能力不強。一個不怎麼花錢的部門，自然不需要在未來拿到更多的項目預算；
每年，各個部門沒有花完的建設用款會被保留並登記到來年的預算中去的。這樣一來，如果一個部門今年有很多錢沒有用完，遍會給人一種「這傢伙錢還很多」的錯覺，因此來年的預算中會減少新進資金的數額。
可是，公園項目的承諾出資率低，其實既不能表示公園局不會花錢，也不能說明公園局之後不需要新的資金——項目周期本身的長度往往才是承諾出資率太低的「罪魁禍首」。
我們作為預算局的分析師，非常心疼公園局的這種窘境。所以，為了讓預算中資金的時間分配能更加合理地反映項目實際的周期，我們會和公園局進行合作，在制定預算時，對資金的時間分布做出精密的調整。
打個比方，如果項目A（總價100萬美元）將在2018年完成設計（15萬美元）、在2019年完成建設（85萬美元）的話，那麼我們就會在預算表中，從原先2018年的100萬美元中拿出85萬美元放進2019年的那一列里，以此改善承諾出資率。
通過把單個項目的總預算拆成不同的部分，並按照項目的時間線將金額分配到不同的財年內，這個項目每年的承諾出資率將得到大幅度的提升。
這個操作聽起來很簡單，執行起來可挺費事。
為了達成預算在時間維度的合理分配，公園局的項目經理（project manager）和景觀建築師們需要為我們提供高質量的項目時間表。我們收到後，將根據每個項目不同的進度，在龐大的市財政系統里修改各項目的資金的分配。除了新項目以外，正在進行的項目也得被修改，從而提高公園局的整體承諾出資率。因為每個項目的調整幅度不同，所以預算修改無法通過函數來一次性解決；紐約的公園建設預算表中有2000多行信息，這些都得一個個手工輸入……
麻煩歸麻煩，但讓預算的時間線和實際項目進度保持一致，可以提高公園局的承諾出資率，以免讓它們在預算中被「冤枉」——這是一個城市的財政狀況健康以及過程公平的體現。
然而，在這一切都做完之後，組長突然接到了市政廳的通知，讓我們撤銷之前所做的工作，把預算的時間分配改回到最初的樣子。
這樣一來，市公園局的承諾出資率會重新回到一個極低的水平。我實在是想不通了，市政廳到底為什麼會提出這樣的建議？
時間即是政治
紐約市政廳
市政廳之所以讓預算局做這種看似不可理喻的「無用功」，主要是基於當時的選舉政治。
在紐約，公園的建設資金通常來自於市長、市議會議員以及行政區區長的撥款*。這些人物都是政治家，是由紐約市民一人一票選舉產生的。
*關於這些不同類型政治家各自的「投資」偏好，請參考《從建公園的錢，窺視美國的民主政治生活》。
每年，政府的預算表都會對市民完全公開。民眾可以通過讀取預算中的各種信息（項目、金額和時間等），來了解這屆政府的政治偏好。
對於許多選民來說，如果政府把某項目在2018年的100萬美元預算改成了15萬美元，並把剩下的85萬美元放到了2019年，就意味著該項目被嚴重拖延（delay）了，而項目的拖延意味著政府忽視了這個公園的重要性、沒有履行一開始所做出的承諾。這樣一來，選民很有可能會因此對現任的官員們喪失信心，並在投票時表態。這，便是資金和時間相互作用所產生的奇妙的政治效應——它並非完全的不理性，其存在的原因主要是技術官僚和選民之間的信息不對稱。
預算的這種政治性在大選年間（election year）會尤為明顯。當年組長通知我們去做「無用功」時，正是紐約市的大選前夕——幾個月後，市長、市議會議員等職務將進行選舉。在大選前的重要關頭，政治家們想要爭取連任，因此絕不敢做任何可能影響民意的事。
於是，因為調整項目的預算可能會被市民視為項目延期，所以市政廳對我們發出了指令，要求撤回預算表的所有改動。畢竟，將建設資金往後推移，是有著極高的政治風險的。
但也正是因為這樣，市公園局的承諾出資率將不得不再度變低。到頭來，公園局的預算將受到「懲罰」，許多新的公園項目將得不到資金支持，選民會滿意嗎……
從技術的角度來看，要想達到資金的理性分配，決策者需要將目光放廣，看到整個項目的全部周期；資金的分配只有遵循項目本身在時間線上的進度，才能達到市財政狀況的健康。可是，由於技術官僚和廣大選民之間存在著信息鴻溝，普通市民不一定知道並理解項目的實際周期，因此，對於政治家來說，迫於選舉的壓力，將目光集中在當前這一年才是最有效的戰略，哪怕這種行為會對資金的使用效率和城市的總體建設造成不良的影響。
那怎麼辦呢？我問組長。
「沒什麼辦法。技術理性和政治權力遵循著不同的邏輯，對於『時間』這個概念，兩者實在是有著非常不同的理解和安排。」
結論：重新理解政治機器
電影《黑客帝國》（The Matrix）
「政府」到底是什麼？我們該如何理解它？它到底是像家長那樣在「監護」我們？還是更像是「活雷鋒」（非盈利組織）那樣在服務我們？亦或是像幫派那樣在進行統治？
初到紐約預算局的我，當時最直觀感受是：這裡的政府既不像家長，也不像非盈利組織或幫派；它其實像是一個企業。
不管你是否專門研究過政府，你都一定聽過「政府企業化」這個概念。政府企業化，指的是政府的本質越來越向企業的邏輯靠攏——作為市場環境中的「經濟主體」（economic agent），政府和企業一樣，在運營上重視效益等各種指標的量化考核，在目的上追求經濟體量和利潤的增長。
現在，當你在Google中輸入「run government」時，搜索建議的第一條就是「run government like a business」。政府和企業之間的邊界日益模糊，這已是大眾思潮。特朗普當選總統的承諾之一，正是要像運營企業一樣地來「運營美國」。
在紐約政府，這種「企業化」的運營邏輯是極其深入的。
預算局是整個市政府的CFO（首席財務官）：當其他部門向我們提交新需求時，我們會做出「買方研究」式的投資報告；當制定大型市政項目的預算時，我們會考核各部門的關鍵績效指標（KPI，如前文提到的承諾出資率）。之所以要像管理企業一樣地管理各部門，是為了讓政府的每一個決策都在經濟上站得住腳，避免公共資源的浪費和權力的濫用——說白了，即是讓技術理性來為財務健康保駕護航。
這種政府的企業化行為並不只存在於美國等成熟的資本主義市場經濟體。在中國，越來越多的學者開始用企業的目光來重新分析並定義地方政府的行為和邏輯。國內政府官員面臨經濟發展的壓力，同時各省市之間對企業和人才之間的競爭日益加劇，這使得分權制下的地方政府逐漸地像企業那樣制定目標、管理資源、執行政策、提高效益。
如果你讀過趙燕菁的《土地財政：歷史、邏輯與抉擇》等文，你應該對這種政府企業化的視角並不陌生。事實上，趙燕菁當年在英國的博士論文就叫做《The Market Role of Local Governments in Urbanization》（城市化中地方政府的市場作用）。他將地方政府比作「企業」，其「產品」即是各種公共服務。在論文中，趙燕菁對政府的「商業模式」（business model）、投入-產出結構、融資手段和交易成本等進行了闡述和分析，這些是他日後分析中國地方政府的各種現狀和變化趨勢的理論基礎。
趙燕菁
但是，政府的運作真的只遵循經濟邏輯嗎？當我們用看待企業的方式來理解政府時，我們的研究是否會忽略些什麼？當我們用運營企業的手段來在現實中「run government」時，我們的公共生活是否會跟著跑偏？
政府企業化的一個重要側面就是公共議題的「去政治化」（the depoliticization of public affairs）。當經濟和金錢的邏輯滲入並且取代了社會、政治和文化生活的方方面面時，政府具體的政策制定和人們更廣泛的政治生活將變得僅僅是以效益為重而已。可行性研究和投資回報率等KPI可以幫助人們用「理性的」方式來達成一致（consensus），但這些手段也同時抹去了不同人、不同群體之間在政治訴求層面的本質區別和他們各自的想像力，逐漸淡化並使人忘記了政治中本該有的激情和衝突（conflict）*。
*Wendy Brown在《Undoing Demos》（去「民(主)」）一書中，認為這種新自由主義的經濟邏輯（neoliberal rationality）從根本上危害了政治。其原因並不是因為大公司、大財團可以通過經濟上的影響力去左右政府的運作和法律的制定，而是因為，如果社會中的每一份子都全然接受了經濟邏輯，並像經營企業那樣去運營政府、學校、醫院甚至是每個人自身，那麼人們會逐漸忘記對政治權力和公共事務的討論和追求——縱使人們還能在選舉中進行投票，實際上卻是早已麻木，喪失了民主的能力。
現在，我已不再在政府工作。然而，當我回想起紐約預算局中的工作經歷時，我忽然意識到：「戲精」對「大腦」的種種反噬，其實表明政治並沒有「死」。
預算制定中「黑臉」和「紅臉」的輪番登場，以及選舉政治給預算局帶來的「無用功」，證明了市民、政治家和技術官僚對於政策的制定其實還是有除了經濟效益和技術理性之外的考慮的。不同的角色在不同領域之間進行政治互搏，其對抗的聲音在紐約這種多元化的社會中顯得格外強烈、振聾發聵。
在紐約，預算過程中技術理性和「戲劇衝突」之間的摩擦，使得政府這台巨大的機器發出了「咔嚓咔嚓」的噪音。但這可能其實是最好的狀態——也許我們希望政治機器是能夠發出這些噪音的，因為它讓人意識到了政治的存在，並提醒聽見噪音的政客、官僚以及市民都去參與進來、共同改善這座機器的運作。相反，如果人們能僅通過技術理性就對所有政策決議達成一致，那麼這台政治機器就不會發出任何聲音——但如果一台龐大的政治機器總是安安靜靜的，你其實難以斷定它到底是真的很完美，還是其實早已停止運轉、一片死寂了。
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