一文讀懂涉資3萬億的政府投資條例：怎麼投怎麼管

中國首部規範政府投資的《政府投資條例》（下稱《條例》），從起草到出台，時隔近二十年，填補了政府投資法規空白。

5月5日，國務院公布了近4000字的《政府投資條例》全文，明確了政府投資概念、範圍、決策程序、投資年度計劃、項目實施、監督管理和法律責任，這基本維持了我國現行政府投資管理體制，但進一步規範了政府投資行為，提高政府投資效率，激發市場活力。

第一財經記者梳理髮現，《條例》真正的亮點主要聚焦在四個方面。

政府投資聚焦非經營性

所謂政府投資，是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。

根據官方和專家對第一財經記者預估的數據，政府投資規模大概在3萬億元左右。

如此龐大的資金投向哪裡非常關鍵。《條例》稱，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經，政府投資定位非常重要，定位非營利性公共領域項目，反映了社會投資中市場主體投資為主，政府投資為輔。政府投資主要是市場經濟失靈的領域，這一投資定位反映了政府與市場的關係。

國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平對第一財經分析，《條例》明確政府投資以非經營性項目為主，這解決了長期以來政府投資邊界不清的問題，也說明了政府想要把經營性項目收益讓渡給市場，激發市場活力。

不過值得注意的是，2016年《中共中央 國務院發文深化投融資體制改革》文件中在描述政府投資定位時，提及「政府投資原則上不支持經營性項目」，但此次《條例》中並未有這一表述。

吳亞平認為，這主要是一些公共服務領域的准經營性項目投資收益不足以吸引社會資本，需要政府採取多種形式投資來引導社會資金投入這些領域。

決策審批環節統一明晰

政府投資項目成敗的關鍵在於一個項目是否該做。《條例》第二章政府投資決策正是解決這一問題。

比如《條例》稱，政府採取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編製項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理許可權和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

一位地方發改人士分析，這次《條例》明確了政府投資項目決策程序，並統一了審批環節，比如統一了政府投資項目在線審批監管平台（以下簡稱在線平台），使用在線平台生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。

吳亞平表示，政府投資項目決策機制上，明確了政府投資項目的決策和審批程序，有利於提高政府投資科學化水平。

概算約束力大幅提高

吳亞平告訴第一財經記者，政府投資項目啟動前都需要做投資概算，核准後部分項目施工單位超標準超預算投資，比如建大樓會建的規模更大標準更高，導致實際投資往往大於概算投資，而此次《條例》將概算作為投資的重要依據，從源頭上控制政府項目投資規模。

《條例》明確，經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批准的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

中山大學嶺南學院經濟系教授林江告訴第一財經，上述條款對政府投資項目的總投資額作出了限制，而且明確是由投資主管部門或其他部門核定的投資概算作為依據，是希望對地方政府的投資衝動作出限制，形成有效的制約機制。

上述地方發改人士表示，概算超估算10%，相關部門可以要求項目單位重交可行性研究報告，這一要求相當嚴格。

防範地方債務風險

建緯（北京）律師事務所主任譚敬慧律師認為，《條例》將防範地方政府債務風險作為重要指導思想，在相關條文中貫徹落實。

比如，明確政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應當明確建設資金及其來源。明確政府投資項目應當確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設等。

施正文告訴第一財經，現實中部分地方財政資金緊張，會要求施工單位墊資來做項目，這一方面會形成地方政府隱性債務，另一方面由於政府不能及時還錢導致施工單位拖欠農民工工資。因此《條例》明確了政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

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