劉偉紅：無廢城市——城市治理進入「微時代」

2018年12月29日，國務院辦公廳發布了《關於印發 「無廢城市」建設試點工作方案的通知》（以下簡稱《方案》），《方案》計劃在全國範圍選擇10個左右的試點城市，到2020年，系統構建「無廢城市」建設指標體系，探索建立「無廢城市」建設綜合管理制度和技術體系，《方案》的出台標誌著我國生態文明建設進入了一個新的發展階段。

公共池塘資源屬性及歷史站位

《方案》提出，「所謂『無廢城市』，即以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式」。這意味著「無廢」並不是沒有固體廢物產生，它是以城市生態的可持續發展為出發點，在生產與生活的各個環節最大限度地降低廢棄垃圾的產生，使垃圾最大限度進入資源再利用環節的城市發展模式。

從公共物品類型上看，「無廢城市」是一種典型的公共池塘資源，在進入上沒有邊界，在消費上卻有競爭，這對「無廢城市」建設提出了如下要求：第一，「無廢城市」不能以一座城市的建設為邊界，它的發展必然是區域性的，試點城市的建設要麼規模足夠大，要麼是區域性成片建設。第二，「無廢城市」的消費存在明顯的內部競爭，容易產生搭便車的投機行為，而個體的自利行為並不自然產生集體公益結果，這就要求「無廢城市」的制度建設應注重「重複博弈」機制的建構。

與海綿城市、智慧城市等治理理念相比，「無廢城市」建設具有更加明顯的現代特點：從資源流動的方向看，以往的城市治理理念皆是在作加法，是在原來的城市建設空間中增加新的活力性因素；而「無廢城市」則是在城市建設的過程中作減法，是使資源在生產與消費的各個環節得到充分利用。從主體參與性看，以往的城市發展理念強調政府、市場組織的公共物品供給者角色，其他社會個體只是作為消費者出現的；而「無廢城市」則將政府、市場組織、各類社會個體皆納入生產者角色體系，微觀行動的效果將在更大意義上決定「無廢城市」建設的效果。

微治理的制度規劃及組織管理

從《「無廢城市」建設試點工作方案的通知》設定的六個主要建設內容看，「無廢城市」的微治理主要在三個方面鋪開。

頂層設計的微觀制度規劃與系統協調。在頂層制度設計上，「無廢城市」建設區別於其他城市發展戰略之處在於，其目標是「以固體廢物減量化和循環利用率為核心的無廢城市建設指標體系」，這一指標體系要確定固體廢物統計的範圍、口徑和具體的統計方法。而系統協調機制的建設則要在固體廢物產生、收集、利用等各個環節上明確各職能部門的職責邊界。可見這一頂層設計不是要提出基本原則，留給基層以充分的解釋權，而是要在各部委的聯合作業下，達成執行細節的具體化，從而使落地環節保持系統的一致性。

有組織固體廢物的生產管理與管控。有組織固體廢物的生產主要包括大宗工業固體廢物、危險廢物及規模性農業廢棄物的生產。在前兩者的治理上，技術的引進、管理環節的強化與標準化的建設是同步推進的，關注的重點在管理過程的可循環性與各類標準的制定上。其中綠色供應鏈管理、生產者責任延伸制、電子轉移聯單制度等的應用皆需要強化微觀環節的可執行性，而這些措施會在很大程度上增加企業的運行成本，進而增加其投機性傾向。此種投機性同樣體現在規模農業無廢處理環節上。有組織固體廢物生產雖是組織化的，但各生產主體間的關聯卻具有強原子化的特點：社會環節缺乏相互之間的監督與互助，市場環節存在激烈的競爭，這一場域特點對「無廢城市」建設極具挑戰性。

無組織的生活垃圾減量與資源化利用。與大多數發展中國家一樣，我國近年來的生活垃圾產量一直處於加速增長狀態。生活垃圾的產生分散於各個家庭及工作單元之中，其分散性幾乎等同於社會個體的空間存在數量，因此其微觀原子化的特點更為突出，也最難治理。相對於有組織的固體廢物生產而言，生活垃圾的減量和資源再利用將更多地依靠柔性化的治理手段，其關鍵在於提升居民的環境保護意識及相應的行動能力。

微治理髮展中的微組織建設

作為一種典型的公共池塘資源性的公共物品，「無廢城市」微治理的發展關鍵不是打造微觀落地環節的精細化管理程序，而是將各環節上的原子化狀態轉化為網路化的有組織狀態，使原子化的各類行動主體再次嵌入到富有社會性的網路中，建構「重複博弈」的制度體系。

行業性無廢處理協會是一種網路式的社會組織，其核心是提供專業諮詢、服務、宣傳教育與監督的獨立組織，外圍則是行業生產組織。歐美各國在市政廢棄物管理上皆出現過類似的組織，但我國要建立的此類組織與歐美國家不同，我們不是建立在市政項目下的單一性組織，而是網路式的專業性機構，其存在的宗旨是為政府相關部門提供標準建設的諮詢，向社會公眾宣講行業廢棄物處理的科學常識，為企業組織生產環節的無廢化改進提供建議，並進行第三方監督。此類協會以外圍組織間的相互監督為柔性制度要素，力圖建構起「重複博弈」的制度框架，從而降低生產過程中的廢棄物產生量。

在微組織領域，社區的資源最為豐富，其各類社會組織團體皆可成為無廢自治會的網路成員。社區內較為均衡的社會結構性資源亦可為無廢自治會的建設提供良好的人力與文化基礎，從而將兒童教育與成人習慣養成、退休人員的人力資源再利用與無廢自治的社會公益相結合，建構起良好的無廢自治網路。這一自治網路可以充分發揮宣傳教育、廢品收集分類支持、無廢家庭評估積分計算等功能，促進家庭無廢化的發展。另外，無廢自治會建設應注重將無廢治理網路嵌入到社區其他治理網路中，從而達成權益與責任「重複博弈」機制建構的效果。

除家庭外，生活垃圾的來源還包括工業、商業、社會機構等，這些領域的生活垃圾與家庭中的生活垃圾非常相似，只是在數量上有一定程度的差異。但是由於各類組織的經營目標差異，上述垃圾的處理並不在組織設定的正常工作範疇之內。為此要在有組織化運營單位中建立起良好的「無廢化」治理機制，就需要建構新的網路化機制進行監督，這種新的網路化機制應在地理範圍上包含一定數量的組織化經營單位，以單位人均產生的共有性廢棄物和獨特性廢棄物進行網路公示性監督，並對監督情況進行累積性點數加分。同時，家庭無廢處理自治組織與有組織化無廢監督網路都應特別注意與相關綠色組織合作，建立資源再利用聯盟，利用其獨特的激勵機制使廢棄物更有效地回到資源再利用的環節中。

（作者單位：山東師範大學公共管理學院）

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