中美貿易戰背景下，《拜杜法案》對科技成果權屬改革問題的啟示
pixabay.com
撰文 | 沈 健（中國人民大學知識產權管理辦公室主任、副研究員）
責編 | 夏志堅
當前中美「貿易戰」已經不限於一般貿易關稅糾紛，實質上已進入大國科技創新能力的博弈。隨著華為創始人兼總裁任正非先生在接受採訪時多次提及美國《拜杜法案》，國內各界都非常好奇什麼是《拜杜法案》、法案與美國科技創新能力有何關係，以及法案對中國有哪些啟示？本人受教育部和留學基金委委派，目前正在美國就相關議題進行調研，與美國多位高校科技成果管理部門負責人進行了深入交流，於是想就這個問題做一些分享。
二十世紀初，美國逐漸成為世界經濟和科技的中心，在二戰中，美國政府通過「曼哈頓工程」等項目充分了解了大學研究對國防的重要貢獻。戰後著名的總統報告《科學無止境》（Science:The Endless Frontier）體現出美國政府對大學基礎研究在社會經濟、科技進步和國際貿易上所起作用的認同和重視。
「基礎研究並不考慮其終端實際應用，其產出的是普遍性知識和對事務本質規律的認識。這種普遍性知識能夠為解決大量重要實際問題提供途徑，儘管其看上去並不能給出任何一個問題的完整答案。」
「一個依賴他國獲得最新基礎科學知識的國家，其工業進步定會趨於緩慢，而且無論其製造能力如何，這個國家在世界貿易中的競爭地位都會很弱。」
——《科學無止境》
（Science:The Endless Frontier）
可以看到，報告對基礎研究的闡述，與身處工業界多年的任正非先生切身體會完全一致。任正非在多個場合都表示沒有基礎研究，對未來就沒有感知，沒有感知就做不到領先，華為要加強與大學的合作，共同推動基礎研究。
報告指出，儘管美國工業界有著非常強的應用研究能力，但大學才是基礎研究的中心和大本營。戰後美國政府給予大學規模龐大的研究經費，據統計，戰後30年美國政府提供的大學總研究經費佔比超過70%，20世紀60年代更是提高到了80%以上，而企業提供給大學的研究經費佔比則不足10%。
一、《拜杜法案》的出台
然而，在相當長的一段時間裡，大學在幫助美國應對挑戰上並沒有表現出突出的作用。20世紀70年代，美國面臨著諸多挑戰：軍事上需要承受越南戰爭的挫敗、經濟上屢受石油危機的沉重打擊、科技製造上面臨被日本德國趕超的壓力。美國大學雖然擁有政府巨額科技投入並聚集大量高水平科研人員，但轉化為科技競爭力、現實生產力和國防產品的研究成果卻非常有限。
上世紀60年代末到70年代初，美國國會政府問責局和聯邦科技委員會兩大機構的系列報告顯示：大學研發產生的專利數量稀少，成果轉化率也始終持續在10%左右的低水平。報告認為這是導致整個國家創新研發體系效率低下的重要原因。
隨後，諸多分析把矛頭指向大學科技成果的權屬問題。彼時，美國政府規定受政府資助的科研成果必須歸國家所有，由於大學絕大部分科研資助來源於政府，所以大學幾乎得不到什麼成果權利。然而政府部門沒有人力甚至能力去運作推廣科技成果，因此造成大量成果束之高閣。少量轉化成功的案例中，大學、發明人也得不到什麼收益，導致大學和發明人都怠於申請專利和推動成果應用。有分析認為，這種負反饋機制浪費了政府經費投入、造成科技成果閑置浪費，甚至部分成果被其他國家免費使用或率先申請專利，嚴重削弱了美國國家科技競爭力。
於是，美國國會議員開始推動立法，力圖制定統一穩定的聯邦政策。1980年，美國科技成果權屬改革最為重要的成果《拜杜法案》出台，法案主要內容是：政府資助研究產生的成果權利默認由大學保留，大學應積極進行成果推廣轉化；政府在大學不能將科技成果服務於市場的情況下有收回成果的權利；大學與發明人分享成果轉化的收益等。
二、政策的誤讀
由於語言和制度背景的關係，國內存在一些對《拜杜法案》有意或無意的誤讀，這裡列出來較為普遍的幾點。
1. 科技成果所有權是直接賦予大學嗎？
不是。儘管《拜杜法案》的主旨是向下賦權，但為保證政府資助科技成果的公共屬性，只是明確大學有權保留（Retain）而不是直接獲得成果所有權的權利。大學想獲得權利需要履行保留程序，如果大學不主動要求保留權利則該權利依然由政府所有，並且，政府還能夠在大學對成果不能很好開發利用的情況下剝奪大學已經獲得的權利。
2. 大學能夠將專利權轉讓或者出售嗎？
不能。《拜杜法案》對大學的科技成果處置權利進行了嚴格限制，不允許大學轉讓科技成果所有權或專利權，所以美國大學所有的科技成果轉移轉化工作只能以授權（License）的方式進行，而不能將專利權人變更為企業或其他組織。正是因為如此，部分美國大學技術轉移機構也被稱為技術授權辦公室（OTL，Office of Technology License）。
3. 法案規定了發明人獲得成果收益比例了嗎？
沒有。法案只是要求發明人應該分享收益，而沒有具體規定比例或者數額。按照美國相關機構（AUTM，大學技術經理人協會）的數據統計，在總收益去除學校機構運行成本過後，大學、院系和發明人大概各佔三分之一，但不同學校的不同案例在比例上差別很大。
4. 企業全額贊助大學研究取得的成果，企業能夠取得一定比例的所有權嗎？
不能。美國大學非常強勢，會援引《拜杜法案》要求擁有科研成果全部所有權，企業對美國大學的任何研究贊助都不能獲得成果所有權，提供經費支持的企業一般只能在同等條件下優先獲得非獨家許可權，並且在許可費用上沒有優惠。這正是任正非一直闡述的，資助美國大學科研主要是「通過資助優秀教授，獲得知識的知情權，不謀求教授和科學家的知識產權，不謀求論文的署名權」，實際上企業也無法謀求這些權利。
5. 《拜杜法案》只是規定了政府資助成果，為什麼大學跟企業合作也援引該法案？
這是美國大學有意擴大法案適用範圍的結果。實際上，美國聯邦高等法院在斯坦福大學和羅氏製藥的知識產權糾紛中已經澄清，《拜杜法案》並沒有賦予大學相關權利。但是美國政府是大學的有力支持者，因為政府認為讓大學而不是企業保留權利，可以減少產權糾紛、促進技術流通、實現社會福利的最大化。
6. 美國大學這麼熱衷於搞技術轉移和成果轉化是不是能賺很多錢？
美國大學技術轉移機構（TTOs，技術轉移辦公室）絕大部分處於虧損狀態，只有16%的大學TTOs能夠實現盈虧平衡。對美國TTOs負責人的調研顯示，大學管理者之所以願意在技術轉移上投入資源，主要是為了服務教師、促進科研、服務社會，而不是為了賺錢。即便在全美產學結合方面做的最好的斯坦福大學，技術轉移收入與其科研經費、捐贈收入比起來依然差距甚遠。
7. 美國大學會鼓勵教師進行技術轉化嗎？
美國頂尖大學對此的態度是中立的，既不鼓勵也不反對。不鼓勵是因為大學教師主要職責是培養人才和從事高水平研究，出於對公眾對大學商業化擔心的回應，大學一般還會在「利益衝突」方面對教師創業資源進行較為嚴格的限制；不反對是因為教師創業在加強校企關係、吸引高水平人才以及促進科研發展上有一定的好處。
8.對科技成果開發利用是大學說了算還是發明人說了算？
大學是成果的權利人，主導成果開發利用的整個環節。發明人不得參與科技成果的商務談判，不可以指定成果轉讓對象，也不能否決大學的技術授權方案，但是大學會邀請發明人參與相關技術交流環節，並鼓勵發明人與授權企業建立緊密聯繫。
三、取得的成績
美國大學科技成果權屬改革改變了大學科研成果難以轉化為生產力的狀況，激發了大學以科技成果服務社會經濟發展的動能，奠定了美國在隨後40年以生物醫藥和信息技術兩大支柱產業為代表的科技優勢地位。
OECD等國際組織和一些美國智庫認為，以《拜杜法案》為代表的科技成果權屬系列改革讓美國扭轉並擺脫了彼時經濟下滑、競爭力下降的窘境，是美國在20世紀90年代後重回經濟、科技、社會快速發展的繁榮之路的重要原因。其中《經濟學人》在2012年的一篇文章中的說法最具代表性：「在過去半個世紀的美國立法中，最鼓舞人心的可能就是1980年通過的《拜杜法案》（加上1984年和1986年的兩次修訂），法案釋放出了美國受納稅人資助的實驗室完成的科技成果潛力。這項政策幫助美國扭轉了陷落到工業蕭條的境地。」
四、對各個國家科技政策的影響
正是因為美國科技成果權屬改革獲得了巨大成功，全世界各個國家尤其是發達經濟體都競相模仿。儘管現實狀況各不相同，各國的改革政策都向著同一個方向：提高大學對科技成果的控制力。
可以將其大致分為兩類：
一類國家與美國較為相似，將成果的所有權從國家政府機構下放，強調大學的能動性，以大學為主體進行成果權利的使用、開發和推廣。如英國政府1984年廢除了1967年《發明開發法》中「由政府資助的研發成果一律歸國家所有」的規定, 使得大學和研究者有機會獲得由公共資金資助研究所產生的知識產權的所有權。類似將成果權利從政府轉到大學的國家還有加拿大、日本、法國等。
另一類國家則是將成果從發明人手中奪回來，給到大學手裡，這類主要是歐洲大陸國家。如德國是倡導 「教授特權」（Professor Privilege）的代表性國家，歷史上大學教師享有幾乎所有的科技成果所有權，大學基本沒有開發和利用成果的機會。德國在2002年取消了教授特權，確認大學為政府資助成果產出的權利人。類似退出「教授特權」的還有丹麥（2000年）、義大利（2001年）等國，目前唯一保留「教授特權」的瑞典也曾數次動議進行改革。
五、啟 示
美國科技成果權屬改革，調動了大學的積極性，滿足了發明人的利益訴求，促進了國家科技和經濟的發展。跟美國相比，我國高校高端人才更顯集中、《專利法》規定的職務成果涵蓋更加廣泛、國有資產的管理規定更是嚴格，在經濟轉型升級進入新常態，更加關注質量效益、更加強調科技驅動發展的關鍵時間節點上，2015年開始被稱為中國版《拜杜法案》的《促進科技成果轉化法》以及配套政策文件的快節奏出台，將科技成果放權政策落地生根，且極具操作性，充分調動了科技人員從事技術轉移轉化的積極性。
改革取得重要進展、獲得突出成績的同時，依然有難題待破解、有問題待解決、有思路待釐清，尤其是貿易戰當頭，國家更加關注基礎研究、更加強調原始創新、更加鼓勵潛心治學的情況下，有必要對我國科研成果權屬改革進行總結和探討，本文就此提出三個可供討論的方向：
1. 大學對科技成果權利運營能力不足
世界各國將科技成果權利賦予大學，是相信大學能夠比政府更有效率、更具成果價值判斷能力，同時，大學能夠比發明人個體更具專業優勢和長遠眼光。然而，中國大學卻在科技成果權利運用上面臨困境。
首先，技術轉移流程趨於原始簡單，問題主要包括以下四個方面：由於沒有發明披露程序導致大學在研發階段介入有限、對成果價值也不甚了解；大學技術轉移機構經驗不足導致知識產權制度不健全、專利戰略缺乏；工作人員能力結構關係導致成果市場營銷被動薄弱；專利權售賣成為技術轉化主流手段，因此較少能夠用到銷售提成、里程碑收入以及非獨家授權等雖然更為複雜，但更有效益、更具社會效應的方式。
其次，法律武器運用甚少。產權保護無論對內還是對外均處於守株待兔狀態，大學技術轉移機構幾乎沒有主動涉訴工作，對外無法監督、跟蹤並維護自身合法權益，對內難以界定教師、企業和學校在科技成果所有權上的權利邊界。
最後，管理薄弱和資源匱乏。大學專業技術轉移隊伍建立不起來，外部環境和既有行政管理體系導致技術轉移轉化工作圍繞風險控制展開，集體決策機製取代職業技術經理人的專業判斷，體制略顯僵化、機制活力不足。
2. 發明人權力過大和利益保障過頭
《拜杜法案》的成功導致世界科技成果權屬管理的改革方向是權利從政府管制、發明人獨佔的兩頭往大學身上集中，建立以大學為主體兼顧發明人利益的技術轉移轉化體系。2015年以來，國家為簡政放權、調動發明人的積極性，上下各方面都做了很大的努力並卓見成效，大學教師對成果轉化投入熱情高漲。但是，目前採取的措施可能存在著從一個極端走到另外一個極端的傾向。
首先，現階段科技成果名義上是從政府給到了大學，但大家普遍認為科技成果是發明人「生出來的孩子」、「自己的孩子別人養不好」，發明人實際掌握著成果轉化各個環節的關鍵權力：一個成果申不申請專利、什麼時候申請專利、申請什麼樣的專利、專利要轉讓給誰、專利轉讓金額是多少等等絕大多數情況是由發明人說了算。與美國技術轉移機構全程牢牢把握主導權和決策權不同，中國大學管理部門（技術轉移機構）在其中更多是配合走過場而沒有承擔起權利人的角色。
與此同時，中國大學普遍規定將70%以上甚至全部的成果轉讓收益給予發明人，這相對於美國大學發明人平均30%的分配比例來說高出很多。這固然與中國大學現有服務能力不足、專業價值貢獻有限相關，但大學保留過少的收益也進一步加劇了技術轉移機構專業運作的難度，進而持續限制大學技術轉移能力和水平的提高，也影響大學對技術轉移轉化進行長期投入的意願。
部分高校正在推進的科技成果混合所有制改革更是將發明人權益推向一個新的高度。在此框架下，發明人享有成果的絕大部分權利，大學受益有限卻需要付出非常多的行政成本並承擔相當程度的責任風險。且不論在市場化條件下大學是否有足夠的動力去執行「混合所有制改革」，一個需要思考的問題是，現階段世界各國之所以沒有對科技成果權利進行分割管理的原因是什麼？
也許基本專利市場原理可以告訴我們答案。「反共有」（Anticommons）或 「專利叢林」(Patent Thicket) 的基本理論認為，如果基礎專利的擁有者不是一人，而是很多人，則交易成本將急遽增加，為了應對專利權人過多發生高昂的交易成本，市場一般會自發形成專利聯盟或者聯合授權機構，即市場會自然形成虛擬的單一所有權人以降低交易成本。
科技成果混合所有制改革意味著我們反其道而行之，增加更多的專利權主體，人為增加技術轉移轉化的難度和成本，這種不符合市場規律的做法自然在一般情況下難以推行。
3. 國家基本失去了對成果的干預能力
美國《拜杜法案》保留了國家對成果相當程度的控制，一邊給胡蘿蔔一邊揮起大棒，比如規定科技成果的產權不能轉移，大學只能設定固定時間期限以授權方式進行市場開發；大學必須定期向政府披露所有的成果並且明確表明是否保留成果權利，如果大學決定保留權利就必須將科技成果服務於市場並向政府報告執行進展，政府如果覺得大學成果開發不力則有權收回權利；國家享有免費開發使用的權利，大學在決定保留成果所有權的同時以書面文件的方式賦予國家非獨家免費授權。
我國在系列「放權」政策措施出台以後，政府幾乎放棄了對科技成果所有的權利要求和監督職責。科技成果權利直接並且完全給到學校，而且允許專利權的轉移轉讓，政府則既不掌握技術轉移的效率和效益情況，也不為公眾福利保留自身的免費使用權利，更沒有對大學技術轉移的進度、對象和目標進行監督和保留干預的方案。
這種徹底的放權和極其重視發明人利益的政策導向，導致現有政策對大學缺少激勵，有的只是權利和資產下放過後「國有資產流失」的責任追究。責任問題成為大學領導者和技術轉移機構懸在頭上的一把劍，自然而然會導致大學技術轉移工作可能偏離主航道而更加註重風險規避。
實際上，如果政府在日常就掌握大學實際轉化情況並保留 「介入權」，將會對大學的技術轉移轉化起到日常監督效果並緩解事後追責壓力，這會讓大學更加沒有後顧之憂地開展更符合技術擴散方向、更尊重市場規律的技術轉移轉化工作。
尤為關鍵的是，以一次性產權轉讓為主體的技術轉化方式存在著天然缺陷。全世界範圍內科技成果市場定價都是難題，而中國大學普遍採用的一次性產權轉讓更是讓這個難題缺少未來糾偏的可能，始終存在著技術成果 「賣多了是利益輸送、賣少了是資產流失」 的悖論。
當專利權從大學轉為私人企業擁有時，國家和大學在法律上就與成果所有權脫離了關係，這不僅使得來自於公眾納稅人支持的科研成果受益面有限，也意味著國家在技術轉移剛剛發生時就完全失去了對科技成果的介入能力。
TAG:知識分子 |