土耳其的外交政策走向及困境

近年來土耳其持續「回歸中東」並爭奪地區霸權，同時遊走於大國之間，試圖按照自身利益塑造對其更為有利的國際格局。但是土耳其與歐盟、美國之間矛盾重重，在中東地區，庫爾德人勢力的壯大成為其心腹之患，外交困境並未得到根本改觀。從土耳其的政策宣示與對外行動來看，美國、歐盟、俄羅斯以及周邊中東地區始終是土耳其外交的重點方向，未來這四個方面外交走向也將決定著土耳其外交政策調整的效果與影響。

近年來,土耳其內外政策均經歷了持續的調整與轉型進程。「總統制時代」的土耳其總統埃爾多安在國內實現了擺脫舊體制束縛的目標,對外更為積極靈活地推行外交政策的調整與轉向。但是,對於土耳其來說,結構性制約因素也在逐步加大,未來發展前景依然具有重大不確定性。

埃爾多安曾對當前土耳其內外政策進行了全面闡釋,提出「土耳其正在成為一個真正的全球大國」;「土耳其必須在敘利亞佔有一席之地」;「未來與歐洲的關係將逐步擺脫問題期」;「相信美國遲早會改變對土耳其的矛盾政策」;「與俄羅斯的各領域關係得到快速發展」;「塞普勒斯和愛琴海事務離不開土耳其的參與」;「耶路撒冷是土耳其和穆斯林世界的紅線」等。這代表了當前土耳其外交的主要方向和重點領域,也提供了觀察土耳其外交政策走向的基本視角。2018年以來,土耳其一度在大國關係和周邊地區形勢中處於相對有利的地位,在地區事務上有不少收穫,但是其面臨的困境並未根本改變。

在中東地區縱橫捭闔

土耳其在中東地區一直追求存在感和某種主導性地位。

首先,敘利亞庫爾德問題成為土耳其地區政策的首要關注點,土與美俄兩大國進行了激烈的博弈,其訴求得到部分實現。2018年初,土耳其出兵控制敘利亞的阿夫林地區,成功削弱了庫爾德人的影響力。隨著敘利亞政府軍的節節勝利,土耳其感到更為焦慮,聲言敘利亞事務不能沒有土耳其的參與。此後,土耳其與美國達成了聯合巡邏敘利亞曼比季地區的協定,與俄羅斯達成協議成功阻止了箭在弦上的伊德利卜戰役。同時,土耳其不斷施壓美國,多次威脅將在幼發拉底河以東開展單獨行動,促使美國在2018年12月宣布從敘利亞撤軍,一定程度上滿足了土耳其的利益訴求。但由於俄土協議並未完全履行,俄羅斯和敘利亞政府對土不滿日益上升。美國的撤軍立場也出現反覆,土耳其要求在敘利亞北部建立由其主導的「安全區」計劃遭到美國反對。

其次,土耳其在中東地區熱點問題上多方出擊,繼續致力於塑造自身的大國地位和影響力。一方面,土耳其不斷高調批評以色列,強化其巴勒斯坦代言人和伊斯蘭領袖的形象。埃爾多安強烈譴責以色列與美國,多次公開抨擊以色列是「恐怖主義國家」,降低與以色列的外交關係,並組織召開伊斯蘭國家合作組織特別峰會,呼籲聯合國和國際社會採取行動。另一方面,土耳其不懼美國制裁繼續加強與伊朗的合作關係,明確反對美國退出伊核協議和重啟對伊朗全面制裁,拒絕切斷與伊朗之間的經貿關係,並批評美國退出伊核協議破壞了地區穩定。此外,土耳其與卡達保持密切互動和戰略合作,兩國的准盟友關係更為凸顯。

最後,土耳其通過沙特記者卡舒吉事件、巴以衝突、大規模軍演等提高自身的國際影響力,力爭在中東地區大國博弈格局中佔據有利地位。2018年10月爆發的沙特記者卡舒吉失蹤事件,在一定程度上撬動了土耳其與美國、歐盟及沙特的關係,使土耳其在地緣政治中獲得了更為有利的地位。土耳其在巴以問題上的積極高調言行為其在伊斯蘭世界贏得了更大聲譽。2019年3月和5月,土耳其在周邊海域舉行名為「藍色國土2019」和「海狼—2019」的大規模軍事演習。土耳其外長恰武什奧盧曾表示,「缺少土耳其的地中海會一事無成」,展示了爭奪東地中海地區油氣資源和地區影響力的強硬姿態。

與美國危機不斷

近年來,土耳其與美國在「居倫運動」、庫爾德問題、土耳其與俄羅斯及伊朗的關係等問題上的結構性矛盾不斷凸顯,互信持續下降,特朗普單邊主義的行事方式和對制裁施壓的偏好更加劇了美土關係的不確定性。

首先,土耳其在敘利亞庫爾德問題上與美國強勢博弈,既堅持鬥爭又謀求合作。2018年1月,美國宣布協助敘利亞庫爾德人建立「邊境安全部隊」,導致土耳其憤而直接出兵並佔領阿夫林地區。2018年6月,美土達成了所謂「曼比季和平進程路線圖」,庫爾德武裝撤出曼比季,美土軍隊聯合巡防該地區。9月在解決伊德利卜問題之後,埃爾多安多次表態將在幼發拉底河東岸採取軍事行動,對美國施壓。2018年末,特朗普宣布從敘利亞撤軍,但之後其撤軍立場有所反覆,引起土耳其的再度不滿,兩國在此問題上的矛盾依舊突出。

其次,土耳其與以色列、沙特等美國的地區盟友之間爆發新的衝突,與伊朗保持合作,也直接影響到美土關係。2018年以來,美國在巴以問題上的偏袒政策加劇了美土關係的緊張,特朗普政府承認耶路撒冷為以色列首都、正式遷館以及即將推出的「世紀交易」等為美土關係投下了陰影。土耳其不願配合美國對伊朗的全面制裁更加劇了美國對土耳其的不滿,當前美國宣布取消對伊朗制裁豁免,土耳其明確表示將繼續保持與伊朗的經貿往來,這一問題繼續橫亘在美土兩國之間。

最後,土耳其執意購買俄羅斯S—400防空導彈系統削弱了美土之間的戰略互信,加劇了兩國之間的信任危機與政策衝突。土耳其此舉引起美國和北約的極力反對和多次警告,北約表示要重新評估土耳其作為盟友的忠誠與可靠程度,美國多次威脅稱,如果土最終接受S—400防空導彈系統,將對土禁售F—35戰機。而土耳其方面則明確表示,從俄羅斯購買S—400防空導彈系統已成定局,土耳其不會妥協。未來美土兩國在此問題上的碰撞還將繼續,但土耳其也不可能放棄北約,此事更多成為雙方之間博弈的籌碼。

由於利益與政策衝突,戰略互信持續下降,危機不斷已成為美土兩國關係的常態。雖然美土之間很難重回親密的盟友關係,但國家安全和經濟上的現實利益決定了兩國不會徹底決裂,將在不斷博弈中尋求轉圜機會,維持斗而不破的狀態。

與俄羅斯相互倚重

近年來,土耳其與俄羅斯一直不斷靠近和相互倚重,兩國領導人保持了高頻率的互訪和會晤,提升了在軍售、能源和敘利亞等問題上的合作與協調,兩國領導人也極力彰顯雙方之間的特殊關係。

第一,俄土兩國繼續在敘利亞問題上保持密切協調與合作。除了高頻率的雙邊互訪之外,兩國還通過俄土伊三國峰會機制商討敘利亞局勢,就敘利亞伊德利卜停戰問題達成協議,商討實現敘利亞局勢長期正常化的共同措施,2017年底至2019年初已舉行了四次討論敘利亞局勢的三國首腦會議。土耳其在敘利亞問題上牢牢佔據了主動地位,擁有重大話語權。

第二,土耳其與俄羅斯的S—400防空導彈系統協議順利推進。埃爾多安與普京多次重申按計劃落實S—400防空導彈系統出售協議,並將在高科技軍事技術等領域開展合作。雖然遭到美國和北約極力反對,但土耳其多次堅定表示,該項協議不會改變。俄土雙方已宣布將在2019年交付首批該防空導彈系統。圍繞未來S—400防空導彈系統協議的爭議將成為觀察土俄美關係走向的重要指標。

第三,土耳其與俄羅斯的能源與核能合作繼續加強。2018年4月,俄土合建的阿庫尤核電站項目正式開工;2018年11月,俄土「土耳其流」天然氣管道海底工程竣工,兩國領導人共同出席,並希望將兩國貿易額提升至1000億美元。這使土耳其的能源安全獲得更多保障,能源樞紐地位進一步鞏固,並有助於改善地緣政治環境,進一步強化其在歐亞地區的戰略地位。

出於戰略上的相互借重和務實合作的需要,土耳其與俄羅斯的關係保持順利發展,而特朗普的制裁也為土俄進一步「走近」提供了機會。但必須看到的是,土耳其與俄羅斯在諸多問題上也存在利益錯位,如在敘利亞庫爾德問題上兩國政策並不一致,雙方之間的合作關係也具有明顯的權宜性和脆弱性。

與歐盟關係陷入停滯

近年來,歐盟對土耳其國內現狀的不滿與失望不斷上升,認為總統制的正式實行標誌著埃爾多安進一步走向獨裁統治,並指責其濫用權力、違反人權等。土耳其入盟進程事實上已被擱置,土耳其提出的升級關稅同盟的談判亦無法取得進展,土歐互信下降和關係停滯的特徵更為明顯。

土耳其一直嘗試修復與歐盟的關係,重啟陷入停滯的入盟談判,但成效有限。2018年以來,埃爾多安先後訪問法國、保加利亞、英國、比利時北約總部、德國等,極力緩和與歐盟的關係,並強調土耳其的強烈入盟願望及其在打擊恐怖主義、保護歐洲安全方面的特殊作用。埃爾多安也多次明確表示希望恢復和提升與歐盟的關係,與其他國家或組織的關係只是補充,而不是替代。

但是,土歐關係並未得到明顯改善,雙方在土耳其民主人權、入盟、安全等議題上的分歧與矛盾依然突出。2018年6月,在土耳其大選之後,歐盟委員會主席容克措辭強硬地表示,土耳其正在大踏步地遠離歐盟,因此土耳其入盟談判事實上已經停止,這就排除了土耳其在可預見的未來加入歐盟的可能性。與此同時,歐洲理事會決定不再與土耳其開啟新的入盟談判條款。2019年3月,歐洲議會高票通過一項決議,建議歐盟正式暫停土耳其加入歐盟的談判,理由是土耳其有違反人權和法治的行為。雖然這項決議並不具有法律效力,但這反映了歐盟對土耳其認知和二者關係的進一步惡化。土耳其雖然再次表示不會放棄入盟的努力,但顯然無力改變與歐盟關係的停滯狀態。

總的來看,近年來土耳其持續「回歸中東」並爭奪地區霸權,同時遊走於大國之間,試圖按照自身利益塑造對其更為有利的國際格局。但是土耳其與歐盟、美國之間矛盾重重,在中東地區,庫爾德人勢力的壯大成為其心腹之患,外交困境並未得到根本改觀。從土耳其的政策宣示與對外行動來看,美國、歐盟、俄羅斯以及周邊中東地區始終是土耳其外交的重點方向,未來這四個方面外交走向也將決定土耳其外交政策調整的效果與影響。

(作者單位:上海外國語大學中東研究所)

來源：中國社會科學網—中國社會科學報

責任編輯：黃琲 排版編輯：黃琲

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