田園綜合體：土地＋選址＋流程＋模式＋ppp

鄉村旅遊與文化綜合體的開發模式及運營方向近年來，休閑農業迅速崛起，對農業增值增效、農民創業增收、農村繁榮穩定發揮重要的推動作用。而要發揮農業休閑、觀光、旅遊等功能，必須建設配套的商業和服務設施，勢必要涉及土地問題。我國實行嚴格的基本農田保護和建設用地管理政策，它們之間會不會產生矛盾？

哪些地可作為休閑農業用地

1.農民自有住宅、閑置宅基地

慣性思維：在休閑農業園區中常常存在一些村落，開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風味，而且也在無形中增加了開發者進行酒店住宿土地審批的難度和建設成本。

正確做法：農業部等部門《關於積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中明確規定支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結餘的建設用地可用於休閑農業，因此在進行休閑農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。

2.農村集體建設用地

是什麼：指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。

主要包括：

鄉(鎮)村公益事業用地

公共設施用地

農村居民住宅用地

3.四荒地

主要包括：

依法歸我國農民集體使用的「四荒地」

農民集體經濟組織所有的「四荒地」

具體指：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬於現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

使用期限：「四荒」使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

國家政策：2016年中央一號文件以及《農業部等11部門關於積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中鼓勵利用「四荒地」(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用「四荒地」發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。

4.城鄉建設用地增減掛鉤

指什麼：指休閑農業項目建設確有必要佔用耕地時先行在異地墾地，數量和質量驗收合格後，再用作建設用地。

轉換方式，具體政策通過制定相應的法規來規範。如：

數量上——異地墾地與當地佔地面積之比，可根據不同情況，分別為3倍、4倍、5倍。

質量上——保證新墾地總產量大於所佔地原產量

異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批准也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。

5.其他方式

《國務院辦公廳關於推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅遊、加工流通等經營活動。

休閑農業用地有哪些限制

1. 不得佔用基本農田

基本農田俗稱「吃飯田」、「保命田」，其重要程度不言而喻。對於基本農田有「五不準」：

不準佔用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；

不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚、建設用於畜禽養殖的建築物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動；

不準違法佔用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；

不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕範圍；

不準非農建設項目佔用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。

因此在進行休閑農業開發中必須弄清楚其是否佔有基本農田。

2. 不得超越土地利用規劃

各地區國土資源部門都會制定土地利用總體規劃，規劃會規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地；此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內新增建設用地量，土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

該怎麼做：休閑農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所佔土地的用途，符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足休閑農業園區對建設用地的要求。

3. 嚴禁隨意擴大設施農用地範圍

以農業為依託的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依託的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒庄、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理，而非按農用地管理。

進行建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地佔補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農業開發建設成本，而且也使得農業休閑開發變得更為複雜，甚至會使部分休閑農業夭折。

如何規避這些限制？

有些人在休閑農業開發中，可能會使用以下六種方式來規避休閑農業用地限制：

用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設；

以建設臨時生產用房名義進行修建；

修建水泥柱，將建築物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求；

修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；

以建設溫室大棚的方式建餐廳；

用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。

但是，以上方式為規避政策的監管，打了「擦邊球」，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規避休閑農業用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。還請大家注意！

最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。

可能會步入哪些誤區？

1.無址可選也要選

有時候，土地並不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過程中，土地往往獨此一家，讓你別無其他選擇。例如，家鄉有限的土地資源，而作為開發者，又急切的想去做，以至於無址可選的時候也要去選。這種選址方式最終效果不理想，可想而知。

2.有地就先拿下再說

休閑農業作為一個舶來詞，許多人對此並沒有深刻的見解。許多人拿地心切，在沒有做好充分的休閑農業規劃前，就匆匆決定，先拿下再說，到手之後再去為它量身定做合適的衣服。至於效果如何，恐怕只能聽天由命了，做好了是一塊肥肉，做不好只會成為燙手的山芋。

3.跟著感覺走

做休閑農業項目不能跟著感覺走，而是要有一雙犀利的慧眼，慧眼是要對所選之地的價值有準確的認識，了解土地如何開發與利用，還要對未來的發展有遠見，尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷，還要有項目與市場的對接手段。唯有具備這些，才不至於陷入誤區。如果僅僅憑藉以往經驗，跟著感覺走，恐怕將成為後來人的反面教材。

還有哪些其他方法拿地？

說了這麼多，又是限制，又是誤區，還有什麼別的土地能拿到么？

關閉礦區的地面遺留的原有建設用地，可直接轉為旅遊設施建設用地；礦區已經佔有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復生態的同時，按一定比例(如10-20%)轉為旅遊設施用地，其餘為工礦遺址景觀用地；

生態涵養區村落搬遷出的宅基地、新農村建設農戶上樓遺留的宅基地，可因地制宜轉為旅遊設施建設用地。

在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態旅遊資源時，允許有3-5%用地轉為旅遊設施用地。

其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態價值的荒地)，經相關部門確認，原則上允許作為旅遊設施用地。

休閑農業用地有什麼新方式？

1.採用土地銀行的方式

在完成農村土地確權工作的地區，可採用「土地銀行」的方式，實現農村集體土地指標的自由流轉、質押和融資。這對於農戶獲取啟動資金自營個體旅遊項目和專業企業規模化獲取土地用於開發大型旅遊項目而言都具有現實意義。

2.建立以土地股份為基礎的合作社

有條件的農村集體可以建立合作社，農戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經營、高效經營、形成規模化、產業化經營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閑農業和鄉村旅遊領域的農村集體經濟發展能力，保障發展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

3.使用農村閑置宅基地及廢棄園地

城鎮化的快速發展，令大量農民進城買房，農村房屋閑置，田地疏於管理。實際上，在新農村集中居住後，閑置下來的村莊農舍、廢棄林園等恰好是休閑農業與鄉村旅遊的良好發展空間。

對這些農村集體土地進行指標整理和農林復墾，並根據旅遊產業經營需求合理配置建設用地指標，有助於提高休閑農業與鄉村旅遊的招商效率與質量。

4.土地置換、租賃、入股聯營等

對經濟效益不理想的集體用地，可採取土地置換、租賃、入股聯營等方式，統籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅遊開發過程中，需要遷移部分農戶的住宅、承包地的問題；另一方面可以充分發揮土地使用價值，集約化發展，便於個人或企業經營管理。

PPP 融資模式已廣泛應用於我國的公共設施和基礎設施建設中，但其在田園綜合體建設中的應用尚不多，有很大潛力。本文在分析了PPP 模式在田園綜合體實施的可行性以及必要性的基礎上，還論述了田園綜合體中PPP 模式的運作流程、投融資結構、風險管理等，最後提出了PPP模式在田園綜合體項目應用中的關鍵問題，為PPP模式在田園綜合體項目中的應用提供參考。

田園綜合體PPP模式運作方案設計

PPP模式下的田園綜合體建設，以「市場化運作」為機制，政府做好引導和政策支持，在規劃設計、文化傳承、環境保護等方面發揮積極作用，社會資本通過資源整合、招商管理、智慧化運作提供全生產產業鏈服務。

（一）田園綜合體PPP項目的投融資結構

合理的投融資結構是PPP 項目開展的前提，結合田園綜合體的特點和發展模式，提出了田園綜合體 PPP 項目的投融資結構。

（二）田園綜合體PPP項目風險管理

田園綜合體 PPP 項目風險管理指對 PPP 項目的風險識別、風險評價以及風險分擔等過程。霍爾三維結構作為系統工程方法論，形象描述系統工程的研究框架，其中任何一個階段和步驟都可以進一步展開，成為分層次的樹狀體系。霍爾三維結構目前已經被應用到 PPP 項目中。本文從霍爾三維結構的時間維、邏輯維和知識維進行田園綜合體PPP 項目風險管理。

1、時間維。時間維由田園綜合體 PPP 項目的運作流程組成，包含項目識別階段、項目準備階段、項目採購階段、項目實施階段以及項目移交階段，不同階段的風險不同，且又相互聯繫，此可以從時間維進行風險管理。

2、邏輯維。邏輯維由風險識別、風險評價和風險分擔組成。風險識別指通過採取相關技術進行風險識別，識別內容包括識別客觀存在的風險、識別風險產生的原因、識別風險可能帶來的後果，風險識別是 PPP 項目風險管理的前提和保障。風險評價指分析和評估風險發生的可能性和結果，通過風險評價找出限制項目風險的方法並設計出合理的風險規避措施。風險分擔指選擇合適的方式進行風險分擔，風險分擔原則主要包括對「由對風險最有控制力的一方控制相應風險」「承擔風險程度與所得回報匹配」 「風險承擔有上限」等。

3、知識維。知識維主要包括相關的項目知識，財務知識、法律知識、管理知識等，一般涉及到政府部門、社會資本、項目公司、金融機構、諮詢機構等各利益相關者，他們各自對不同風險的關注度不同，由此可以從利益相關者的不同角度進行風險管理。從時間維、邏輯維和知識維三個維度進行田園綜合體 PPP 項目的風險管理，確保能夠準確識別風險、科學評價風險、合理分擔風險。

田園綜合體項目採用PPP模式的關鍵問題

（一）盤活土地資源，提高土地利用質量

田園綜合體項目可以理解為「農業＋文旅＋地產」的綜合發展模式，但元立方金服研究人員認為，目前的相關政策，對田園綜合體的地產發展模式存在諸多限制。

從這一角度出發，田園綜合體中的「農業＋文旅＋地產」模式不應該是傳統意義上的房地產開發，而應當是與田園綜合體整體發展相配套的地產開發，例如與旅遊配套的民宿、農家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開發，在不違背相關政策法規的前提下，政府方可通過土地指標調整將田園綜合體規劃範圍內的建設用地集中後，進行土地整理以供項目公司使用，項目公司將取得的建設用地用於民宿、酒店等旅遊用地開發。

（二）制定合理的投資回報機制

首先，確定合理的投資收益率。社會資本參與 PPP 項目在於追求投資回報，所以需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡，以便確定社會資本的合理收益率。其次，制定PPP 項目的收益和補償來源，主要包含建設成本補償以及特許經營收益。最後，確定項目合理周期。PPP 項目運營期一般為 10 ～ 30 年，項目公司和政府等需結合我國田園綜合體的實際發展情況確定合理的周期。

（三）制定合理的項目風險分擔機制

由於田園綜合體 PPP 項目具有投資數額巨大、持續時間長、內部結構複雜、涉及因素眾多等特點，政府和社會資本應重點就PPP項目風險問題進行協商。PPP 項目按照風險分配優化、風險利益對等和風險可控等原則，考察政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險管理能力、項目公司風險承受能力，政府和社會資本之間應合理分配項目風險。（中農國維）

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