土地管理法二審，農地入市將迎重要節點

距離初次審議半年之後，《土地管理法修正案（草案）》（下稱「草案」）將於6月25日提請全國人大常委會進行二次審議，涉及到的征地改革、集體建設用地入市、宅基地退出等有關條款將是外界主要關注所在。

2018年12月23日，草案一審稿提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。這也是時隔14年之後，《土地管理法》再度修訂。

針對當前土地改革的熱點和難點領域，草案一審稿主要在三個方面作了修改和完善：一是縮小土地徵收範圍，規範土地徵收程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制；二是明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施；三是健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度。

在一審過程中，各界對草案的關注和討論也集中在上述三個方面，並引發了一些爭議。此番二審，草案是否會根據各方意見進行相應修改，目前尚難斷論。

成片開發可否納入征地範圍？

征地改革一直是當下土地問題焦點，我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地徵收的條件規定為公共利益的需要。至於何為「公共利益」，現行法律並未明確界定，這為地方政府可根據自己需要無限制地行使土地徵收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。

草案一審稿第45條採取了列舉式的方式，對征地的範圍進行了明確，有六種情形需要用地的，可以依法徵收集體土地。

農村農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經表示，與過往沒有明確限制相比，此次列出的六種情形總體上會對地方政府的征地行為形成一定約束，「有，總比沒有好」。

但在上述規定中，第5項規定「實施成片開發建設需要用地的」可征地仍然引來不少爭議。

自然資源部部長陸昊2018年12月曾表示，將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。他同時強調，成片開發可以徵收土地的範圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，此外不能再實施「成片開發」征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。

但何為「成片開發」？「成片開發」是公共利益嗎？誰來主導「成片開發」？

全國人大財經委委員蔡繼明在去年12月對草案初次審議的分組審議中表示，《憲法》強調國家為了公共利益的需要，才能依法徵收和徵用農村的集體土地。建一個住宅小區是成片開發，建一個開發區也是成片開發，建一個工業園區也是成片開發，但未必屬於公共利益。因此，草案中的「成片開發」可能給地方政府偷換公共利益概念留下了空間。

蔡繼明認為，成片開發里到底有多少公共利益，至少要有一個定性的說法。如果沒有的話，成片開發就不能作為征地理由。

對於如何界定「成片開發」的問題，草案一審稿規定，成片開發應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。

但根據現有公開資料，自然資源部以及原國土資源部並未正式對外發布過「成片開發」的具體標準。

全國人大常委會委員高友東在去年底草案一審時表示，目前，成片開發徵收在理論界反對聲音比較高。由於我國地域廣闊，各地情況差別很大，需要對「成片開發徵收權」進行適當限制，以免加劇土地資源的浪費。

集體建設土地入市範圍能否擴大？

在集體經營性建設用地入市方面，草案一審稿刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，為破解集體經營性建設用地入市掃除法律障礙。

集體建設用地入市問題關係到當今土地供應格局的變化，對於一些房地產熱點城市，如集體建設用地能夠順利入市，有望緩解國有建設用地相對緊張局面。

按照草案一審稿，集體建設用地可以入市的條件是：土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對第一財經記者表示，草案關鍵點是明確「經營性用途」這五個字的概念，實際上建設用地主要包括經營性用途、居住類用途、公益類用途這三種。換言之，這次改革的建設用地只是其中的一部分，即經營性用途。而居住類用途不涉及，包括宅基地、小產權房用地都和此次政策沒有關係。

他表示，對於集體建設用地來說，若本身規劃是工業和商業，那麼未來就允許此類土地採用出讓、出租的方式進行使用。過去此類土地是需要通過征地等方式，即進行土地「國有化」的操作才可以進行出讓。而現在約束減少，自然使得此類土地後續交易的活躍度增加。

截至目前，相關部門並未發布過全國集體經營性用地的統計數據，曾有學者統計稱，全國大約有4000萬畝存量集體經營性用地。

廖洪樂認為，草案應該在兩個方面進行改進和調整，一是放寬可以入市的集體建設用地範圍，不要僅僅局限在「經營性用地」，這樣將大大增加可以入市的集體建設用地規模；二是拓寬入市後的集體建設用地用途，讓其可以介入住房市場，比如利用集體建設用地建設租賃住房，建設保障性住房等。

嚴躍進也認為，當前租賃市場用地還是面臨很多壓力，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相對好的租賃市場，類似集體建設用地必須有政策改革。後續此類用地入市的積極性將增加，這有助於擴大租賃用地來源，進而形成更好的租賃市場發展條件。

城裡人可否買賣宅基地？

宅基地改革是一個城鄉居民都關注的話題，主要有兩大因素，一方面是隨著農民進城數量的增加，農村宅基地大量閑置，而流轉範圍卻受到很大限制；另一方面則是閑置的宅基地能否轉變為住宅用地，以緩解城市房地產供應問題。

在探索宅基地流轉方面，草案一審稿62條規定：國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地。

但草案一審稿並未詳細規定，宅基地能退給誰？或者誰可以買宅基地使用權？不過，草案一審稿規定，國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。

在草案一審過程中，有全國人大常委會委員認為，宅基地只能在集體內部流轉。當村裡人越來越多走到城裡的時候，還得要求這個宅基地在村集體內部流轉，這違背了現實。

廖洪樂也建議，不要對宅基地流轉進行過多限制。

不過，嚴躍進認為，農村宅基地不允許隨便交易，之所以強調「流轉」而不是「轉讓」，還是因為此類交易是限定在農村土地市場的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農村住房需求，隨意讓城裡人交易，是容易出亂子的。

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