清代綏遠城軍府制度研究

劉蒙林

軍府制度是中國歷代中原王朝對邊疆民族地區實行政治統治的主要方式之一。清朝時期，該體制逐步趨於完善，成為歷史上一種非常重要的治邊制度。軍府制度是清廷在北方和西北地區採取的一種軍政合一的行政管理體制，是我國邊疆治理政策的重要組成部分。可以說，清代邊疆地區軍府制度的形成，反映了清廷對邊疆諸族統治的加強和多民族統一國家的發展和鞏固，同時也反映了蒙古諸部與清朝關係的日趨緊密。所以，現對綏遠城軍府制度予以探討，對研究清代政治制度史、北部邊疆史、八旗駐防史和民族關係史等，都具有較高的學術價值。

一、綏遠城將軍對歸化城土默特部的掌控

清初，戰事頻繁，武力最重，故統領八旗兵的將軍在地方上具有隆貴的地位。八旗駐防將軍在乾隆三十三年（1768年）之前，官秩為正一品，位高權重，高於地方的從一品總督和提督。乾隆十七年（1752年），乾隆帝諭令：「盛京、西安、江寧、京口、綏遠城將軍，並天津都統，熱河副都統，俱用鑲黃旗色；寧夏、青州將軍，並山海關副都統，俱用正黃旗色；黑龍江、涼州將軍，並成都副都統，俱用正白旗色。」[]在八旗軍制中，有上三旗和下五旗之分，其中上三旗的鑲黃旗最為至尊，由此可見綏遠城八旗駐防在清帝眼中的地位。乾隆二十七年（1762年）清廷明令，在將軍和總督聯名上奏時，「各省將軍總督班次，因將軍銜大，俱在總督前，此定例也。」[]但總督兼御前大臣、內大臣和大學士者，班次則列將軍之前。清朝滅準噶爾汗國後，戰事相對減少，總督的經濟管理職能日顯凸出，故政治地位日漸提高。乾隆三十二年清帝諭令：「以總督為從一品，將軍亦當為從一品，使文武統率大員品制相當。」[]清代社會的重文輕武之風從此開始。

乾隆二年（1737年），右衛將軍率部分八旗兵調遷綏遠城，並改稱綏遠城將軍，或稱建威將軍。綏遠城將軍衙署設置後，將軍的許可權不是很大，只管轄本城和右衛城的八旗官兵，連離綏遠城五里處的歸化城土默特部也不能染指。史載：「綏遠城建威將軍伯伊勒慎奏：查殺虎口至歸化城及綏遠城二處曠野地方，多有奸匪攔路劫奪，而城外關廂左右，賊匪逃匿頗多。當即簽差緝捕，內有京中逃犯十九名。又查歸化城所屬之吐默特地方，並有蒙古人潛行竊盜，案件累累。而歸化城都統所派之章京等徇庇蒙古，並不據實辦理。以非臣本管，又未便差人緝拏。但似此黨庇徇私之員及目無法紀之蒙古，公行劫奪，知而不言，心實不安。用敢據實陳奏。得旨：此奏甚屬可嘉，尚其益加奮勉。」[]這裡的「非臣本管」，說明綏遠城將軍對歸化城土默特部的事務根本插不上手。一山容不得二虎，這種政治格局不可能長期存在。在清廷的策划下，不久歸化城土默特部便逐步落入綏遠城將軍的掌控之中。

我們先回顧一下歸化城土默特部歸服清廷後的變化。天聰六年（1632年）五月，該部首領俄木布率部歸降後金。天聰九年（1635年），後金以「謀叛」罪，廢俄木布為庶人。崇德三年（1638年），皇太極仿八旗軍制，將該部編為左右兩翼，為直屬理藩院的內屬旗。授杭高為右翼旗都統，古祿格為左翼旗都統，並世襲。後托博克取代杭高之子掌右翼。清廷為加強土默特部之武備，在兩翼各設副都統二員，故該部共有兩個都統和四個副都統，下轄參領12員，佐領60員（由參領兼12員），驍騎校60員，兵員約5000人。清制規定：在內屬旗不設札薩克，之上不設盟，官不得世襲，事不得自專，由將軍、都統或大臣直接統轄之。旗民平時游牧生產，戰時應調出征。其牧地性質與札薩克旗牧地不同，不具有領地屬性，清廷可隨時隨意改變土地的性質用途。

康熙二十二年（1683年），清廷以土默特兵丁缺乏訓練為由，將左翼都統和副都統免職，改由京城滿洲大員補授，右翼都統仍由土默特蒙古人補放。後清廷恐京城旗員不能服眾，又恢復古祿格家族對左翼的世襲。康熙三十六年（1697年），清廷認為土默特將士萎靡不振、弓馬不熟，遂削左翼都統阿喇納和右翼都統阿弼達之職，停其世襲，改派京旗大員充任。後清廷授阿喇納之侄古睦德為左翼都統。康熙四十三年（1704年），古睦德去世，其子丹津襲任左翼都統。雍正元年（1723年），清廷授任阿弼達之子根敦為右翼都統，又恢復其家族世襲權力。史載：「諭歸化城都統丹晉：前聖祖皇考由寧夏親征漠北時，巡狩歸化城地方，見歸化城土默特兩旗官兵士眾委靡、弓馬不嫻、法度廢弛，因將兩旗都統革退，另選在京都統、副都統、參領等員管轄。歷年訓練有方，軍律嚴整，舊習漸改。是以數年來，將在京選用之例停止。今爾保送之官兵人等，盡皆弓馬嫻熟，且兩旗兵弁，行伍整齊；凡有行圍及出征等事，與內地兵丁一體效力，此皆我皇考教育所致也。歸化城土默特兩旗，原在四十九紮薩克內，其都統、副都統等官，皆系國初歸附之土默特功臣子孫世職。今既己棄咎從忠，允宜遵復舊例。楚宗著授京城額外都統。楚宗員缺，將原任都統阿必達之子副都統艮敦補授。艮敦員缺著丹晉將爾兩旗內應補人員，與原任都統、副都統世家子孫，及參領內人材可用、儀錶修偉、向能管轄兵丁、曾經效力行間人等，查明保送引見，以便簡擢。」[]這說明，兩翼旗的都統和參領都由本旗人擔任，而且左翼都統比右翼都統更受清廷的信任。

雍正九年（1731年），在清廷與準噶爾汗國的和通泊之戰中，清軍慘敗，損失巨大。歸化城土默特副都統袞布、誇蘭大里查布、參領塞楞等人戰敗降敵[]，這使清廷對歸化城土默特部的忠誠度產生了質疑。綏遠城將軍衙署設置後，清廷決定用其就近逐步掌控之。

乾隆二年，左翼旗都統丹津病逝，清廷以其無嗣而停襲，並簡派京旗大員出任左翼都統。乾隆六年（1741年），乾隆帝為綏遠城將軍干預土默特部事務找到了口實。史載：乾隆帝「又諭：朕聞綏遠城、歸化城兩處將軍大臣等，凡辦理旗民交涉事件，每與文官拘執地界，互相猜擬。以致掣肘，案懸經年未結。即如土默特一處，自乾隆二年至今，未結之案有六十餘件。其餘扎薩克、察哈爾各蒙古等，人命盜案未結者尚多。伊等俱系簡用封疆大臣，責任甚重，自應和衷共濟。現在案件稽延廢弛，皆由伊等平素不和所致。著傳諭申飭，嗣後務須虛心商辦，勿得仍前遲延。」[]綏遠城將軍終於得到了「商辦」土默特部事務的權力。

乾隆初年，在陰山以南的前套平原上，從山西等省「走西口」而來的農民和商人日趨增多。乾隆六年清廷決定在歸化城廳、綏遠城廳、薩拉齊廳、清水河廳、和林格爾廳、托克托城廳之上，設置由山西巡撫管轄的歸綏道機構，以轄理漢族和回族的事務。據史載：「吏部議准：山西巡撫喀爾吉善奏稱，殺虎口外添設巡道一員，應駐劄歸化城。該處路當孔道，夷漢交集，為各部落台站之要區，犄角綏遠城，控制和林格爾、托克托城、薩拉齊、昆都侖、清水河、善岱等處，均隸該道管轄。蒙古、民人交涉案件甚多，應定為沖繁難三項要缺，請給總理旗民蒙古事務分巡歸綏道關防，歲給養廉銀四千兩，給與衙署。從之。」[]這時的呼和浩特地區有三大官衙機構，一是管理綏遠城八旗駐防官兵的綏遠城將軍衙署，二是管理歸化城土默特兩翼旗的都統衙署，三是管理漢、回族事務的歸綏道道員衙門。他們各司其職，基本互不干涉對方的政務。

乾隆七年（1742年），清廷決定綏遠城將軍審理歸化城土默特的命盜案件，而蒙漢交涉案件則由山西巡撫審理。史載：「據山西巡撫喀爾吉善奏稱：竊念夷漢交涉命盜案件，例由巡撫主稿，臣不敢違例諉卸，曾兩次扎覆，誠恐補熙疑臣固執成見，理合將未經會奏緣由奏明。查口外命盜案件，專系蒙古者，由將軍審理；夷漢交涉之事，由臬司成招，巡撫核題。乾隆五年五月內欽奉諭旨：嗣後歸化城土默特等處盜案事件，著綏遠城建威將軍一併管理，原指蒙古案件而言。又五年十一月內刑部議覆，補熙奏：蒙古、民人交涉命盜等案，概由巡撫主稿，關會都統、將軍。奉旨：依議。又本年三月內，吏部議覆喀爾吉善奏：歸化、綏遠二城，辦理一切案件，如巡、道、同知、協理等官，遇有疎防遲延失察等事，均歸巡撫咨題參處，毋庸該將軍查取職名，亦經奉旨依議。是夷漢交涉事件，統歸巡撫核題。定例己久。未便紛更。第口外相隔遼遠，關會審解。每致守候覊延。嗣後應令該撫嚴飭道、廳，依限審結，以免拖累，案情不致有誤，職守亦有由歸。得旨：依議。」[]至此，歸化城土默特部的司法權基本喪失。

乾隆十三年（1748年），清帝諭令裁撤土默特左右翼副都統各一員，每翼只保留一員。據史載：「軍機大臣等奏：從前土默特投誠，蒙太宗文皇帝編為旗分佐領，設左右翼都統二員、副都統四員，由土默特蒙古補放。康熙二十二年議定，將左翼都統並副都統，俱由京員補授，其右翼都統仍由土默特蒙古補放。查歸化城現在事務甚簡，請將副都統量裁。除都統二員仍照舊例外，請每翼各裁副都統一員。右翼副都統現出一缺，應無庸簡補。其左翼現任副都統內，裁一員來京。得旨：依議。左翼副都統卓巴著留京候缺。」[]乾隆十九年（1754年），右翼都統班達爾什去世，清廷以其子賽音弼里克圖位卑不能服眾而停襲，改由京城滿洲大員出任之。乾隆二十六年（1761年），清廷裁撤歸化城土默特都統一員。[11]乾隆二十八年（1763年），清廷將剩餘的一員土默特都統也予裁汰，只保留兩名副都統，由綏遠城將軍節制，一駐歸化城，一駐綏遠城，協助將軍處理軍政事務。據史載：乾隆帝「諭：歸化城都統一缺，原系土默特蒙古世襲，因其習染頹敝，無可承襲之人，是以另賞世職。其都統一缺，由京揀選補放，但揀選之員不諳彼處情形，未能整飭。歸化城事本無多，應將都統裁汰，歸綏遠城將軍管理。副都統二員，分駐綏遠城、歸化城二處，協同將軍辦事。」[12]乾隆三十一年（1766年），清廷又裁汰一副都統，所剩一員副都統由京員簡放，改為滿缺，稱為歸化城副都統。史載：「查歸化城土默特官兵甚眾，若無大員專轄，亦有未便。況綏遠城滿兵止一千五百名，將軍一人足敷管理。不若將綏遠城副都統裁汰，於右衛、歸化城兩處，各設副都統一員。尋常事件辦定後，申詳將軍，大事會商辦理。從之。」[13]直至清末，土默特蒙古人再無擔任過歸化城副都統一職。清廷終於完成了土默特部由蒙古黃金家族轉入普通異姓蒙古族手中，進而再落入滿洲人之手的過程。

清廷為削弱土默特部的實力，令綏遠城將軍、歸綏道道員、各城同知或通判等插手其司法審判案件，並成定製。乾隆二十五年（1760年），山西按察使索琳奏：「查歸化城歸綏道，審轉命盜各案，如凶盜屍親事主，均系民人，由七協通判承審，經同知、歸綏道覆審，招解臬司，申請撫臣題結。其有蒙古與蒙古交涉命盜案件，由外藩各扎薩克派員來城，會同通判審解，同知轉解都統，歸綏道會審咨部。若系蒙古與民人交涉命盜案件，通判驗報，行文外藩該扎薩克，申請都統，各委員來城會審，仍經同知轉解歸綏道，會同都統覆審，移解臬司，轉解撫臣，會同將軍、都統題結。凡此案件，例以扎薩克委員到齊之日起限。有屢次訂期不至，案犯經年久羈，其干連待質之犯，省釋無期。更有牽涉二三旗分或一旗委員未到，又另定期，勢不能依限完結。查原定扎薩克委員會審之例，原因蒙古不知法律，恐其疑有屈抑，故令會審，以服其心。現今各扎薩克無不深曉立法平允，即委員會審之時，亦從無異議。是會審之例，徒致案牘久懸，犯證拖累。請嗣後歸化城七協廳，蒙古與蒙古命盜各案，由通判驗訊，申請都統，就近派委土默特參佐領會審咨部；其蒙古與民人交涉之案，亦請都統委參佐領會審，由撫臣會題。所有各扎薩克委員會審之例停止，結案後仍將審擬定罪之處由歸綏道行文扎薩克知照。得旨：所奏甚是，如所議行。」[14]也就是說，土默特部的案件，由民治機構驗訊審理，自己只有「知照」之權，可見土默特蒙旗的權力被嚴重削弱，綏遠城將軍和歸綏道道員的權力得到了強化。這一切都與土默特兩翼旗為都統旗和清廷的刻意削弱有關。

乾隆三十年（1765年），土默特兩翼旗關於處理蒙漢交涉案件的權力被徹底剝奪，歸化城副都統連「知照」之權也喪失了。史載：「吏部等部議准，山西巡撫彰寶奏稱：歸化城承審蒙古民人交涉案件，向照苗疆例，於正限外展限兩月。嗣後請飭綏遠城將軍，同歸綏道勘審後，該道移臬，即詳撫具題，無庸再咨都統。其展限之例應刪。從之。」[15]至此，綏遠城將軍不但需親身審理土默特部命案，還須揀選土默特官佐和訓練土默特官兵。據史載：乾隆帝「諭：據常青奏，歸化城土默特命案，將軍並不親審，惟據副都統與歸綏道等咨報部。請嗣後將軍亦親至歸化城審訊等語，所奏尚是。歸化城距綏遠城五里，不獨土默特命案將軍自應親審，即揀選官員、訓練兵丁皆當身親其事。諾倫僅委之副都統等辦理，殊屬非是。此後務須親往查辦，不得以常青能喚伊至歸化城與之不協，常青亦不得因朕准伊奏為得意，一切惟當和衷辦公。將此傳諭諾倫、常青知之。」[16]時常青任歸化城副都統，諾倫任綏遠城將軍。

清廷為防止綏遠城將軍權勢過大，又分權歸化城副都統予以掣制。乾隆三十五年（1770年）諭令：「綏遠城將軍管理本城滿兵，又管歸化城土默特事務；歸化城副都統，專管該城土默特事，不轄綏遠城滿兵，殊屬不合體制。二城相隔不過四五里，只此副都統一員，與別省專城之副都統不同。該副都統應將兩城事務，俱與將軍協同辦理，嗣後綏遠城將軍仍管兩城事務，歸化城副都統亦著管理綏遠城滿兵。」[17]清末，歸化城副都統文哲琿之所以能彈劾綏遠城將軍貽谷，其根源即在於此。

綏遠城將軍設置後，右衛八旗官兵的歸屬據《清史稿》記載為山西巡撫所轄[18]，目前許多學者和論著仍沿襲此說。筆者認為，右衛將軍調遷綏遠城後，右衛城降格為副都統轄領，但仍歸綏遠城將軍管轄而不是山西巡撫。史載：「總理事務王大臣議奏：歸化城蓋造新城，去右衛僅二百里，無庸添設將軍，請將右衛將軍移駐新城，止添副都統二員，其右衛之副都統二員，仍留原處，亦歸併將軍管轄。從之。」[19]可見，調遷後的右衛二員副都統仍歸綏遠城將軍管轄。又據綏遠城第十一任將軍蘊著提任時的記載：「以西安將軍都賚為兵部尚書，調涼州將軍松阿哩為西安將軍，以綏遠城右衛左翼副都統為涼州將軍。」[20]這裡的「綏遠城右衛」將二者的隸屬關係說得一清二楚。所以，其後的綏遠城將軍的全稱為：「欽命鎮守綏遠城等處將軍兼管右衛歸化城土默特官兵調遣宣大二鎮綠旗官兵」。清末，綏遠城最後一任將軍堃岫的印文是「欽命鎮守綏遠城將軍督辦墾務事宜節制沿邊道廳」，兩者關係顯而易見。

清代「軍府」一詞最早出現在史籍《綏遠旗志》之中，把綏遠城將軍衙署的設置稱為「軍府」。該書記載：「綏軍各政，代有可采，而近日事務較繁，軍府經畫尤詳。」又載：「軍府所司既多蒙地。」該書還云：「綏城命盜各案，付糧餉同知承審讞具，由軍府複審其重案分別奏聞。」[21]回顧歷史，歷代中央政權在陰山山脈和長城沿線設置軍鎮由來已久。北魏時期設有沃野、懷朔、武川、撫冥、柔玄、懷荒等六鎮，以防禦北方草原柔然等民族的南進。景龍二年（708年），唐朝在呼和浩特至河套一線修築了東受降城、中受降城、西受降城，以御突厥民族。可以說，清朝繼承和效仿了北魏、唐朝的治邊方略，設置綏遠城將軍衙署以控制內蒙古中西部地區（綏遠地區）。

綏遠城將軍與外藩蒙古諸旗的關係主要是指與烏蘭察布盟6旗和伊克昭盟7旗的關係。清代的外藩蒙古諸旗，對旗內事務擁有較廣泛的自主權，如擁有封建領主性的「君國子民」之權，擁有本旗的土地和礦產資源的傳統所有權，還有不由國家委派旗內各級職官和不承擔國家賦稅等權力。綏遠城將軍設置初期，對蒙旗的主要職能是軍事統領，而多不干預蒙旗的具體事務。

嘉慶年間之後，清朝國勢日衰，各種社會矛盾逐步暴露出來。由於「走西口」帶來的內地移民的大量湧入和農耕面積的擴大，致使蒙旗的牧場日趨萎縮。隨之，農牧矛盾不斷升級，蒙旗各類命盜案件和土地糾紛等不斷發生，並有蔓延發展之勢。清廷對此束手無策，只能讓綏遠城將軍更多地介入到糾紛中來。至此，綏遠城將軍對烏伊兩盟諸蒙旗的司法、人事等干預逐步增多，傳統的軍事統馭發生了根本改變，致使將軍的權力越來越大，最終使兩盟落入到他的掌控之中。

我們知道，清廷對外藩蒙古採取的管理模式是旗——盟——理藩院的三級管理體制，這標誌著外藩蒙古司法三級審判制度的形成。清廷在盟旗沒有專設的司法審判機關，採取的方法為行政和司法合一的形式。但盟旗的這種權力不大，盟長和各旗札薩克只能審理較小的刑事和民事案件，對罪至發遣和死刑等案件則需理藩院會同大理寺、刑部和都察院會審定案。蒙古人在訴訟時，只准本人按照司法三級審判程序逐級上訴，不得越訴，否則不予受理並處罰。如控告不實，則反坐其罪；如控告有功，則予保護和獎勵。史載：「蒙古等凡有爭控事件，先在該札薩克處呈控，倘負屈，許在該盟長處呈控。如盟長等不秉公辦理，許原告人將曾在該札薩克處呈控如何辦理，復在該盟長處呈控如何辦理之處開明，赴院（理藩院）呈控，由院詳核案情，或仍交盟長等辦理，或應遣大臣辦理之處請旨。倘不在該札薩克處呈控，又不在該盟長處具控，徑行赴院具控者，不論是非，台吉、官員罰三九牲畜，屬下家奴鞭一百。系尋常事件，仍交該札薩克、盟長等辦理，如關人命重案，由院詳訊，應派大臣辦理之處，具奏請旨。若已在該札薩克、盟長處控告，均辦理與例相符，無庸置議。如札薩克等辦理不公，將札薩克等議處；如盟長等辦理不公，將盟長等議處。如所控不實，按事之輕重，將原告之人反坐其罪。」[22]這與內地司法審判的州縣——省——刑部有所不同，說明外藩蒙古的司法審判是自成體系的，體現了外藩蒙古司法審判制度的獨特性。

綏遠城將軍何時開始干預烏伊兩盟的司法制度呢？目前史料無具體時間來界定，但新發現的清代《准格爾旗札薩克衙門檔案》，可為我們提供一些具體的內容和端倪。嘉慶十一年（1806年）五月，托克托廳民人擅自越界赴准格爾旗境內耕種，該盟副盟長上報綏遠城將軍，「懇請將軍衙門鑒核，查明民人耕種之事，依例懲處，以示懲戒，使我蒙古得以安居樂業。」[23]這說明綏遠城將軍此時已有權介入和干預蒙旗的司法案件。蒙旗司法的三級管理模式受到觸動，司法審判權受到了衝擊。

道光三年（1823年），准格爾旗台吉確喇西等人控告該旗官員亂搞攤派，伊克昭盟盟長也未能解決；於是確喇西等又赴綏遠城，找將軍德英阿呈控。德英阿上奏後，道光帝諭令：「將涉案之台吉確喇西、恩克道魯、協理台吉貢楚克多爾濟、管旗章京齊木德多爾濟、甲喇吉日嘎拉、梅林吉格木德、章京多爾濟色棱等削爵後交付德英阿，對所有涉案人員逐一審問，秉公辦事，並奏聞處理情形。」[24]於是德英阿與歸綏道道員朱祥共同會審了此案。說明此時的綏遠城將軍已更多地介入了蒙旗的司法案件。

道光九年（1829年），綏遠城將軍那彥寶利用伊克昭盟內部的紛爭，在清廷的支持下，取得了「按律定擬具奏」的權力。史載：道光帝「諭：松筠奏鄂爾多斯貝子之協理旗務圖薩拉克齊台吉貢楚克多爾濟，呈控該旗台吉旺沁扎布即濟克默特各款一摺。此案該台吉被控如果屬實，自應究明懲辦。現在原告圖薩拉克齊台吉貢楚克多爾濟，已據松筠委令防禦海柱押赴綏遠城。著那彥寶迅將旺沁扎布即濟克默特，嚴密查拏到案，質訊明確，按律定擬具奏。」[25]這說明，綏遠城將軍已深深捲入伊克昭盟蒙旗司法案件中，處置蒙旗官員的權力得到增強。

清朝中後期，隨著山西移民潮的到來，土地糾紛成為近代內蒙古中西部地區蒙旗中普遍存在的社會現象之一。蒙古人與漢族人之間的交涉案件頻頻發生，蒙旗與蒙旗之間也為爭奪生存空間而不斷發生邊界糾紛。遇有此類案件，蒙旗和沿邊民事機構或袒護或推諉，拖延辦案的現象屢見不鮮。為解決這一難題，清廷於道光十年（1830年）通過理藩院諭令：「自今以往，若有地界紛爭案，例定務先報到將軍、副都統衙門審查後，方可轉報本院。如仍前徑直報到本院，則必參奏問罪。」[26]至此，清廷又將各蒙旗地界糾紛案的審查大權交由綏遠城將軍和歸化城土默特副都統掌管，從而為他們日後更多地干涉蒙旗事務提供了機會。

綏遠城將軍不但干預蒙旗的司法案件，還介入蒙旗的人事安排。清朝初中期，蒙旗札薩克的任用，需經理藩院呈報，最終由清帝任免。各旗協理台吉協助札薩克處理旗務，需經旗札薩克推薦，盟長呈報理藩院，由清帝任免。管旗章京等以下官員，則由札薩克任免。根據清制，綏遠城將軍是不能插手蒙旗官員任免事宜的，但這一制度在清末發生了變化。

道光八年（1828年），准格爾旗台吉吉格木德因霸佔府邸和貪污銀兩等，被神木司員和伊克昭盟盟長狀告到理藩院，由於旗札薩克貝子察克都爾色楞的庇護，理藩院也解決不了此案。次年，清帝只好諭令綏遠城將軍那彥寶審理該案。那彥寶雷厲風行，「一面行文伊克昭盟盟長處，責令加派得力哈番、披甲等，務必將台吉吉格木德抓獲並押送至本將軍衙門。一面傳令鄰近之諸札薩克旗嚴加搜查，不得有誤。如不能將案犯抓捕歸案，本將軍衙門定將奏聞聖上嚴加懲治所屬盟長，決不寬恕。」隨後，那彥寶又趁機干預准格爾旗的人事安排：「另，所屬貝子察克都爾色楞原有兩名協理台吉，其中一名因進京告狀而傳喚至本衙署等候審理，另一名協理台吉現亦不在其職。貝子察克都爾色楞年少無知不諳公務，如不另行選派精於旗務者協助，恐貝子無法獨自應付繁重公務。望盟長處一面選派一名得力官員前往貝子察克都爾色楞處協助處理旗務，另一方面負責緝拿台吉吉格木德事宜。待將台吉吉格木德緝拿歸案審理判決後，再行安排准格爾旗協理台吉一職。為此札行。」[27]此前無需綏遠城將軍過問蒙旗的人事安排，此時已說明將軍的權力正不斷增大。

道光十一年（1831年），綏遠城將軍升寅和彥德借伊克昭盟官員互告之機，又有了對蒙旗官員「秉公審訊」的權力，以及向清廷「革去台吉」的建議權。史載：道光帝「諭軍機大臣等：鄂爾多斯四等台吉拉特那巴扎爾，翻控伊父章楚布多爾濟京控已結一案，已明降諭旨，交升寅審訊矣。此案前據該將軍審明，已革協理台吉。章楚布多爾濟所控各款，盡屬虛誣，分別定擬。復經理藩院請將章楚布多爾濟改發察哈爾軍台，充當苦差完案。乃該台吉拉特那巴扎爾，復以奏辦已結之念經詛咒及通事教供等情，來京翻控。是否該台吉逞刁健訟，抑或實有冤抑之處，非提同案證不足以折服其心。著升寅破除情面，秉公審訊，不許稍有含混。將此諭令知之。尋綏遠城將軍彥德奏：鄂爾多斯四等台吉拉特那巴扎爾續控各款，審屬虛誣，惟因救父情切，冒昧具呈；一經質訊，即行悔罪，與始終誣執者有間。請革去台吉，交該旗嚴加管束，免其枷責。下部議。從之。」[28]這說明綏遠城將軍此時對蒙旗的人事安排可提出自己的意見，一般情況下清帝都會同意之。

同治元年（1862年），西北回民發動反清起義，並很快波及烏、伊兩盟。綏遠城將軍德勒克多爾濟充分發揮最高軍事長官的職能，飭令烏、伊兩盟長率兵駐守黃河北岸，嚴防起義軍北上。理藩院為達到軍令和政令的統一，「札付伊克昭盟盟長，聽候綏遠城將軍調遣。並轉飭本盟諸札薩克，速備齊兵丁，聽候調遣。」[29]從而進一步強化了將軍對烏伊兩盟的掌控力度。戰後，烏、伊兩盟的許多事務，如官缺、撫恤、賑濟、獎賞等，均需將軍呈報理藩院或轉奏皇帝後，方可解決。可以說，綏遠城將軍的權力已觸及到烏伊兩盟諸旗的核心利益。

清朝末年，清廷內外交困，頻臨崩潰，產生了空前的政治危機。為避免覆滅的厄運，清廷於光緒二十六年（1900年）底宣布實行「新政」。主要內容為：編練新軍、增加賦稅、籌措兵餉和賠款、興辦新學、鼓勵工商等。清廷在內蒙古則推行官墾蒙地政策，希圖通過徵收押荒銀和地租，以緩解巨大的財政壓力。綏遠城將軍就是貫徹執行這一政策的最主要人選。光緒二十八年（1902年）初，理藩院尚書銜兵部左侍郎貽谷被清廷任為「欽命督辦蒙旗墾務大臣」。他到任後，飭令烏伊兩盟各札薩克迅速報墾，但遭到王公們的強烈反對與抵制。面對此情，署理綏遠城將軍文瑞遂向伊克昭盟盟長阿爾賓巴雅爾發飭文曰：「欽派大臣貽谷有轄制蒙旗之權。倘盟長仍前推諉狡抗，不只爾等難負重罪之名，本署將軍亦愧於欽派。本署將軍負有轄制蒙旗之任，本於盟長情同一家；再則蒙墾有益而無弊，狡延聖旨，必自取咎戾。故本署將軍不得不知照貴處，文到該盟長速來綏遠城遵旨議墾，不得始終觀望，或呈復空文，以圖完結。若仍置若罔聞，動怒天威，本署將軍勢難循庇。仰盟長深思熟慮，勿悔。此札。」[30]次年八月，清廷為使蒙墾政策得以順利推行，又任命貽谷為綏遠城將軍，從而強化了他對烏伊兩盟的統馭權力。在清廷和貽谷的重壓下，烏、伊兩盟各旗聯合抗墾的局面出現了分化，報墾數目不斷增加。但是，這一政策也遭到一些蒙古貴族的強力抵制。

准格爾旗協理台吉丹丕爾堅決反對開墾牧場，對官墾蒙地一直不滿。他率眾反對丈放土地，勸阻繳納押荒銀。貽谷為殺一儆百，奏請遵旨革去了丹丕爾的協理台吉職務。丹丕爾繼續率眾展開武裝抗墾鬥爭，與清軍周旋達數月。光緒三十一年（1905年）五月，在綏遠城八旗官兵的重重圍剿下，抗墾鬥爭失敗，丹丕爾被俘，於次年二月被貽谷處決于歸化城。按清制，駐防將軍是無權判決蒙旗大員的，這說明蒙旗的傳統自主權已受到極大地削弱，清廷已強化了對外藩蒙古諸旗的直接軍政統治。綏遠城將軍在很大程度上代行了理藩院的權力，一步步由單純的軍事最高長官轉變為集軍政為一身的封疆大吏。史載：「查綏遠城將軍統馭烏伊全盟，節制宣大諸鎮，內以裕八旗生計，外以固三晉屏藩。」[31]這是對綏遠城將軍政治地位的真實寫照。

山西省歸綏道始建於乾隆六年（1741年）二月，初由綏遠城將軍管轄，乾隆中期改由山西巡撫管轄。清末，歸綏道下轄歸化城廳、薩拉齊廳、清水河廳、和林格爾廳、托克托廳、豐鎮廳、寧遠廳，興和廳、陶林廳、武川廳、五原廳和東勝廳，合稱「口外十二廳」，統轄著內蒙古中西部地區的漢族和回族人。此外，歸綏道還轄有綏遠城廳，因其無屬地、無轄民，專司綏遠城駐防八旗將士的俸餉，故不列入，否則可稱「口外十三廳」。

綏遠城將軍對歸綏道及所屬諸廳的官員有彈劾廢止之權。史載：道光十一年（1831年），道光帝諭曰：綏遠城將軍「升寅奏，清水河理事通判齊里克諾爾布，人甚庸劣，性復貪酷，署理歸化城同知，聲名更屬狼籍。該道富珠禮並不稟揭，復曲為袒護，請飭撫臣密訪等語。歸化城相距綏遠城甚近，察訪較易。況該將軍系朕特簡，遇有劣員，原應不分畛域，據實參辦。歸綏道富珠禮，已明降諭旨，來京聽候嚴議；所有該通判劣跡，即著升寅密查貪酷實據，嚴參懲辦，以儆官邪。將此諭令知之。」[32]可見，此時的綏遠城將軍具有干預山西省歸綏道及所屬諸廳的人事之權。又據綏遠城將軍恆壽云：「綏遠城地處朔漠屏藩，疆界蒙地，貫宣化、大同二鎮，轄七廳，一切軍政皆為急要。」[33]由此可見，歸綏道雖為民治機構，一般政務多由道員處理，但遇有軍機要事則由綏遠城將軍節制。

綏遠城將軍不但節制歸綏道的大事和要事，還插手干預處理歸化城的商事。史載：「商人等出外貿易，由察哈爾都統、綏遠城將軍、多倫諾爾同知衙門領取部票。該衙門給發部票時，將該商姓名及貨物數目、所在地方，起程日期，另繕清單粘貼票尾，鈐印發給。一面知照所往地方大臣官員衙門，不準聽其指稱未及領取部票，由別衙門領用路引為憑。違者，查出照無部票例治罪。其商人部票，著該地方大臣官員查驗存檔，務於一年內勒限催回，免其在外逗留生事。如商人已到所在地方，欲將貨物轉往他方貿易者，即呈報該處衙門給予印票，亦知照所在地方大臣官員衙門。倘並無部票私行貿易者，枷號兩個月，期滿笞四十，逐回原省，將貨物一半入官。」[34]由於綏遠城將軍掌握了經商的部票，也就牢牢地控制了北疆的經濟貿易。

又據立於歸化城內的光緒十七年（1891）的「綏遠城將軍克（克蒙額）整頓錢法碑」刻錄：「照得歸化城買賣之患，在乎錢行之竊利權，而錢商之竊利權，由於錢法之無定章。自光緒六年，前任山西巡撫曾（曾國荃）批定五五抵百，歷任道廳皆假因時制宜為詞，不肯實力奉行，以塞私徑；因而錢商逞詐取巧，以罔市利，各行受制，莫可如何。去年冬令，錢底愈亂，銀價則有名無實，錢數則需多濟寡，街市不通，兵民交困。所以本將軍札飭前署歸廳德生認真整理。乃該署前廳陽奉陰違，並未遵辦，竟以支吾遮掩，交卸而去。續經本將軍傳問十四社，因據稟覆，獨寶豐社不遵。本將軍復札飭現署道廳查明詳覆，旋據該署道廳竟以爾社商掩耳偷鈴之言，率行詳覆。是以本將軍批令該護道署廳仍遵前任巡撫曾批示定章，凡各行交易，無論現成撥兌，概以五十五文抵百行使，各行在錢行往來，暫存錢文，均按向來四標公議銀利行幾厘之息，錢利亦行幾厘之息，銀利與錢利務必兩平，不可畸重畸輕。從此明定章程，敕令曉示各行商永遠尊行，不準再有紊亂。茲據署同知平勝詳覆，既稱傳諭四鄉耆、十五社總領等，遵照本將軍批飭遵行，並取十五社切實甘結，一面出示曉諭。但本將軍猶慮爾眾社商民未能深體本將軍為爾永除弊根，以均事利之意，難免日久奸徒復萌故習，誘惑紛更，除將如此定章辦理咨行山西巡撫外，合行再嚴揭示。為此，示仰爾十五社眾商民等知悉。自此示之後，不論何行，敢有唆嗾倡率，變亂定章；或久而生懈，不真遵行；或有奸商引誘取巧，滋生弊端；或有惡儈暗中播弄，霸行存空；有一於此，若有司詳明，設別行首告，抑訪查出，本將軍直腸硜性，定按惡棍擾害地方律重處，斷不稍容。有司不嚴查究治，及知而不舉，一併參辦，決不姑循。各宜懍遵，毋貽後悔。」[35]以上可知，綏遠城將軍不但可以「札飭現署道廳」，而且還要求歸化城十五社總領「照本將軍批飭遵行」，否則「嚴查究治」。由此可見綏遠城將軍對歸綏道和所屬諸廳的節制和轄理之權。但一般情況下，綏遠城將軍、烏伊兩盟及諸旗札薩克、歸化城副都統、歸綏道道員都各司其職，互不干涉彼此的政務。

清代的歸化城，廟宇林立，金碧輝煌，僧侶雲集，香火日盛，素有「召城」之說。其中喇嘛教的勢力最強，民間俗稱「七大召，八小召，七十二個綿綿召（形容很多之意）」。七大召為：大召（無量寺）、小召（崇福寺）、席力圖召（延壽寺）、朋蘇克召（崇壽寺）、乃莫齊召（隆壽寺）、拉布齊召（宏慶寺）、班第達召（尊勝寺）。八小召為：喇嘛洞召（廣化寺）、什報氣召（慈壽寺）、東喇嘛洞召（崇禧寺）、巧爾齊召（延禧寺）、章嘉召（廣福寺）、太平召（寧祺寺）、美岱召（靈覺寺）、烏素圖召（慶緣寺）。

清初，大召的宗教權力很大，清廷在此設札薩克達喇嘛印務處，管理歸化城的喇嘛教事務。康熙二十四年（1685），清廷任朋蘇克召的伊拉古克三呼圖克圖為歸化城的掌印札薩克達喇嘛；後其背叛清廷，投靠準噶爾汗國，康熙帝又授小召的內齊托音二世為歸化城的掌印札薩克達喇嘛。

清朝初中期，歸化城喇嘛廟的具體事務由理藩院負責處理，官府基本無權干涉。但從嘉慶二十四年（1819年）起，綏遠城將軍開始管理歸化城喇嘛廟事務，掌印札薩克達喇嘛的權力大為旁落。史載，嘉慶帝「諭內閣：歸化城土默特旗呼圖克圖喇嘛，人數眾多，近年亦多竊盜案件。嗣後將該呼圖克圖喇嘛等，交綏遠城將軍兼管。該呼圖克圖喇嘛等如有應報理藩院事務，著呈報將軍轉咨該院。如該院有應行呼圖克圖喇嘛等事件，亦咨該將軍轉飭。」[36]也就是說，歸化城各喇嘛廟需辦之事由綏遠城將軍向理藩院轉達，理藩院向各喇嘛廟下達的公文和應辦事務也需將軍轉告。至此，綏遠城將軍又掌控了呼和浩特地區的宗教政治權力。

結束語

綏遠城地處塞外，地理位置非常重要。它北通喀爾喀蒙古，南抵殺虎口，西臨黃河，東接察哈爾草原，與察哈爾、熱河的八旗駐防城共同構成了清廷在蒙古草原與中原腹地之間的一道屏障，素有京城的「北護城河」之稱。清廷對綏遠城十分重視，籌劃設置之初主要是出於對蒙古的軍事控制考慮，早期屬於純軍事性的軍事駐防，一個鮮明的特點就是從軍事實用性出發，規模相對其他駐防城來講要大一些，派駐的旗兵也更多。經過一段時間的鞏固後，綏遠城將軍隨著職能的變化，他的權力觸角越伸越長，並越抓越緊。在以後的歷史變遷中，他的權力內涵逐漸地擴充和延伸，進而具備了軍府的性質。具體來講，他首先統治了歸化城土默特部，繼而又掌控了烏蘭察布盟和伊克昭盟諸蒙旗，最後又節制了山西省歸綏道及歸化城的商事及宗教事務。可以說，綏遠城軍府制度實質上就是一種軍政合一的行政管理體制，其權勢之大，體現在政治、經濟、文化的方方面面。清末，綏遠城將軍已成為掌控內蒙古中西部地區的最高軍政長官和封疆大吏。

清廷在蒙古草原實行軍府制度，綏遠城將軍的事權統一，對鞏固清朝在北疆的統治，促進蒙古社會經濟的發展，確實起到了積極的作用。首先是鞏固了北疆的邊防和安全，遏制了沙俄的侵略勢頭；其次是便於中央政令的貫徹和執行，有利於清廷對蒙古地區的直接管理；再次是穩定了蒙古地區的社會秩序，各族人民和睦相處，得以安居樂業；最後是促進了蒙古地區的經濟發展，加強了蒙地與內地的經濟文化交流。

【作者簡介】劉蒙林，內蒙古社會科學院歷史所，研究員。本文原載內蒙古社科院歷史所 編《朔方論叢》第六輯，內蒙古大學出版社2017年。

[]《綏遠城駐防志》卷4，內蒙古大學出版社，1991年，第100頁。

[]《大清高宗純皇帝實錄》卷658，乾隆二十七年四月甲戌條，中華書局，1686年。

[]吳振棫《養吉齋叢錄》卷3，北京古籍出版社，1983年，第30頁。

[]《大清高宗純皇帝實錄》卷115，乾隆五年四月辛丑條。

[]《大清世宗憲皇帝實錄》卷12，雍正元年十月己酉條。

[]《大清世宗憲皇帝實錄》卷108，雍正九年七月乙酉條記載：「靖邊大將軍傅爾丹摺奏：再歸化城之土默特副都統袞布、誇蘭大里查布、參領塞楞，皆背恩降賊，凡被獲脫歸之人，俱見其在策零敦多卜之營。請先將其妻子正法。至賊兵聞暫駐阿爾泰山嶺地方，專候噶爾丹策零之信，以決進退。謹奏。」對袞布等人的妻子如何處理，雍正帝經深思而諭曰：「傅爾丹奏稱，歸化城之土默特副都統袞布、誇蘭大里查布、參領塞楞，背恩降賊，請將其妻子按律正法等語。朕思歸化城土默特等世受國恩，凡遇用兵之地，奮勇效力，已歷多年，總未有一背國降賊之人。今袞布等不顧辱及祖父、累及妻子，貽羞於眾土默特。縱按律處治，罪所應得。朕今法外施恩，袞布等之妻子，從寬免死，仍令伊等照舊安居。著行文與丹晉，將此悉諭土默特弁兵知之。」

[]《大清高宗純皇帝實錄》卷157，乾隆六年十二月辛亥條。

[]《大清高宗純皇帝實錄》卷149，乾隆六年八月丙辰條。

[]《大清高宗純皇帝實錄》卷163，乾隆七年三月丙戍條。

[]《大清高宗純皇帝實錄》卷317，乾隆十三年六月庚午條。

[11]高賡恩《土默特旗志》卷2，光緒三十四年木刻本。

[12]《大清高宗純皇帝實錄》卷774，乾隆三十一年十二月丙辰條。

[13]《大清高宗純皇帝實錄》卷686，乾隆二十八年八月甲寅條。

[14]《大清高宗純皇帝實錄》卷614，乾隆二十五年六月癸未條。

[15]《大清高宗純皇帝實錄》卷742，乾隆三十年年八月乙巳條。

[16]《大清高宗純皇帝實錄》卷856，乾隆三十五年四月丙辰條。

[17]《大清高宗純皇帝實錄》卷875，乾隆三十五年十二月丁亥條。

[18]《清史稿》卷117《志92·山西駐防》，北京：中華書局，1977年。

[19]《大清高宗純皇帝實錄》卷39，乾隆二年三月庚戌條。

[20]《大清高宗純皇帝實錄》卷569，乾隆二十三年八月甲戌條。

[21] 高賡恩《綏遠旗志》卷首《帝制紀》，光緒三十三年木刻本。

[22]《蒙古律例》卷8《首告》，全國圖書館文獻縮微複製中心，1988年。

[23]《准格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第一輯，《副盟長色旺喇什為嚴懲越界民人事呈綏遠城將軍衙門文》，嘉慶十一年五月初九日，內蒙古人民出版社，2007年，第107頁。

[24]《准格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第一輯，《綏遠城將軍謹奏審理確喇西狀告准格爾旗全體官員案件的審理情況之奏摺》，道光三年十二月二十三日，第138頁。

[25]《大清宣宗成皇帝實錄》卷161，道光九年十月己丑條。

[26]《准格爾旗扎薩克衙門檔案》（蒙古文），《盟長為各旗土地案件務先報到綏遠城將軍之事所發札飭准格爾旗衙門文》卷10，內蒙古人民出版社，2004年，第10～11頁。感謝包滿達先生的幫助。

[27]《准格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第一輯，《副盟長處為飭令貝子務必從速全力緝拿逃犯台吉吉格木德札准格爾旗貝子文》，道光九年十一月，第234頁。

[28]《大清宣宗成皇帝實錄》卷199，道光十一年十月丙午條。

[29]《准格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第二輯，《伊克昭盟盟長巴達爾呼為徵兵事宜札副盟長扎那濟爾迪、協理台吉等文》，同治五年六月二十二日，第470頁。

[30]《准格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第三輯，《盟長阿爾賓巴雅爾為預備烏拉駝馬以便隨時赴綏就議墾務事札准格爾旗貝子文》，光緒二十九年三月初二日，第785頁。

[31]李克仁 編注《清將軍衙署公文選注》，《欽差墾務大臣貽谷奏補授綏遠城將軍叩謝天恩並請赴都陛見折》，內蒙古人民出版社，1995年，第153頁。

[32]《大清宣宗成皇帝實錄》卷200，道光十一年十一月壬子條。

[33]《准格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第三輯，第796頁，《盟長阿爾賓巴雅爾為新任將軍恆壽接印任事札准格爾旗貝子珊濟密都布等文》，光緒二十九年八月二十一日。

[34]楊選第 校注《理藩院則例》卷34《邊禁》，內蒙古文化出版社，1998年，第299頁。

[35]鄭裕孚《歸綏縣誌·金石志》，呼和浩特：遠方出版社，2012年，第289頁。

[36]《大清仁宗睿皇帝實錄》卷354，嘉慶二十四年二月癸酉條。

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！