試點三年實現社會和經濟效應雙贏，長護險能否成為社保「第六險」

最近兩個月，上海靜安區90歲高齡的李奶奶的家中，每天都會來一名穿著制服的護理員。她幫著李奶奶量血壓、擦身、復健，天氣好的時候還會推著輪椅帶李奶奶下樓去晒晒太陽。

李奶奶是上海長期護理保險（下稱「長護險」）試點以來，享受到長護險待遇的18萬人之一。在李奶奶所在的小區，很多失能的老人都申請了長護險，老人們根據不同的評估等級，可以享受到不同的服務時間。李奶奶被評估為最高級別6級，護理員每天來一小時，每次服務價格為65元，由長護險基金支付90%，李奶奶自己只需要支付6.5元。

和其他14個國家級試點城市一樣，上海市長護險試點打開了養老服務產業的支付瓶頸，培育了一大批市場化的專業照護組織。專業護理員的服務不僅提高了老人居家養老的質量，也在一定程度上減輕了家人照護老人的壓力。

如今，越來越多的地方政府將長護險作為應對老齡化壓力的重要舉措之一。除了2016年6月啟動的15個國家級試點城市之外，目前有四五十個自願跟進試點的城市，此外，還有一些城市正在為申請國家第二批試點做準備。

近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在「長期護理保險制度試點三周年：實踐探索與經驗總結」研討會上表示，由於各地條件不同，長護險試點有地方特色也是可以的，但如果制度長期難以統一，未來的路徑依賴則有可能導致整個制度長期存在「碎片化」，從而造成公平性和持續性的嚴重失衡。

試點地區啟動效果評估

第一財經記者從試點地區獲悉，國家醫保局近期已經要求一些長護險試點地區啟動自評。按照今年政府工作報告提出的「擴大長期護理保險制度試點」的要求，國家第二批長護險試點城市有望在今年秋季亮相。

2016年6月27日，人社部印發了《關於開展長期護理保險制度試點的指導意見》（下稱《意見》），上海、成都、長春等15個城市入圍長護險第一批國家試點。《意見》提出，長護險試點會持續1~2年的時間，力爭在「十三五」期間，基本形成適應我國社會主義市場經濟體制的長期護理保險制度政策框架。

雖然從時間跨度上來看，試點已經過去了三年，但各地啟動的時間並不相同，比如青島已試點七年，江蘇南通試點了三年，上海、蘇州等地啟動較晚，迄今為止試點不到兩年。

上海市從2018年1月1日在全市開展長護險試點工作，服務模式分為社區居家照護、養老機構照護、住院醫療護理三類。截至2018年11月，上海已接受長護險服務的老人約18.6萬人，其中接受機構護理服務的約7.8萬人，接受居家護理服務的約10.8萬人。

長護險不僅緩解了試點地區失能人員長期護理保障問題，同時也節省了醫保基金。江蘇省南通市醫保中心副主任潘濤在上述研討會上表示，長護險試點優化了醫療資源配置，三年間，南通的失能人員享受長護險前後的醫療費用由1.62億元降低到9970萬元。

江西省上饒市長護辦主任蔣勇對第一財經記者表示，經過對764個失能人員享受待遇滿一年以後，醫保基金支付的前後情況對比來看，764人的住院次數從前一年的981次降到了218次，人均使用的醫保統籌基金從1.06萬下降到0.63萬，下降了40%。

長護短期內不會成為「第六險」

雖然長護險試點無論是社會效應還是經濟效應都取得了不錯的效果，但據第一財經記者了解，長護險短期內並不會升級為我國社保的「第六險」。

第一財經記者採訪的國家醫保局和民政部的相關人士，均對長護險向全國擴圍持審慎態度，主要原因有兩點：一是當前我國的社會保險仍然要以「保基本」為主；二是設立新險種是一件慎之又慎的事情，政府有關部門主張津貼制度要先於保險制度建立，因為從津貼制度過渡到保險制度是可以的，但從保險制度退回到津貼制度是不可以的。

第一財經記者在採訪中也了解到，雖然目前試點地區已經或將長護險作為一個獨立險種來運作，有獨立的資金池和經辦系統，但在社保降費率的主基調下，短期內長護險並不會升級為一個真正獨立的險種。

可以預期，未來很長一段時間內，長護險仍然將以擴大試點為主，今年有望啟動第二批國家級試點。

今年的政府工作報告以及國務院辦公廳6月印發的《深化醫藥衛生體制改革2019年重點工作任務》都提出「擴大長期護理保險制度試點」。第一財經記者了解到，鄭州等城市已經開始了長護險的政策調研，將積極申請第二批國家試點。

浙江財經大學公共管理學院教授戴衛東認為，應該遵循三個原則來選擇進行長護險試點的城市，一是失能風險已經產生的城市，這不是以老齡化為指標而是要以失能率為指標；二是養老服務體系發展比較好的地區；三是地方財政有能力支持的城市可以優先考慮。

雖然不是國家試點城市，但北京市於2018年4月在石景山區啟動了長護險試點，今年北京市將繼續擴大長護險的試點範圍，年底前試點工作在石景山區內全面推開，從而實現全區的費用征繳、支付、服務體系建設和基金監管。

蔣勇對第一財經記者表示，長護險擴大試點不僅是指擴大試點城市，也包括已經試點的地區擴大覆蓋範圍，如從職工到居民，以及擴大保障範圍，如從重度失能到中度失能。

上述《意見》也提出，試點地區可根據基金承受能力，確定重點保障人群和具體保障內容，並隨經濟發展逐步調整保障範圍和保障水平。

比如，今年下半年，第一批試點城市之一的上饒就會將長護險的覆蓋範圍從職工擴大到居民。這對於只有40萬職工，卻有超過600萬城鄉居民的上饒來說，不是一件容易的事情，當地財政將面臨較大的挑戰。蔣勇表示，上饒的長護險要立足基本，當地政策覆蓋期的標準並不高，更多的是要滿足基本性的需求。

「一城一策」亟需頂層設計來統一

《意見》提出，長護險的經辦在確保基金安全和有效監控前提下，積極發揮具有資質的商業保險機構等各類社會力量的作用，提高經辦管理服務能力。

中國銀保監會人身保險監督部健康險處副處長劉長利在上述研討會上表示，長護險試點3年以來，商業保險機構也為參保群眾提供了方便快捷的護理服務，減輕了政府部門的壓力與負擔。

截至2018年11月，第一批試點的15個城市中，有13個城市是有商業保險機構參與經辦的。據不完全統計，商業保險機構參與長護險項目35個，覆蓋人數4647萬，長護基金規模47億元，為長護險擴面積累了一定的經驗和數據。

以泰康為例，自參與長護險試點以來，泰康已先後經辦了荊門、成都、廣州、寧波、上饒等8個國家級試點城市和石景山、嘉興、溫州、烏魯木齊、賀州等10餘個地市級試點城市的長護險服務工作，服務人口超過1000萬，累計支付護理待遇4000多萬元，享受待遇2.5萬人次。

劉長利表示，試點地區的經辦服務中，保險公司參與程度和合作方式也是各不相同，有的採取全流程委託方式，有的採取部分流程委託方式，有的設置了風險共擔機制。

劉長利透露，針對這些差異，銀保監會下一步將建立專項的監管規定和相關的管理制度，研究制訂商業保險公司建立長期試點產品精算管理、業務管理、風險防控等業務。

其實，不只是商業保險機構參與試點時遇到不同的標準，由於國家的長護險試點方案沒有制訂統一的制度框架，各地在制定細則時就存在較大差異。

比如，在保障範圍上，有的只保障城鎮職工，有的是職工和居民全覆蓋；在籌資渠道上，有的全部從醫保基金中劃轉，有的是政府、基金和個人三方按不同比例分擔；有的規定個人不繳費，有的規定退休人員不繳費，還有的規定所有參保人都繳費。此外，保障水平、籌資標準、服務項目等方面試點地區也各不相同。

鄭秉文也曾就長護險擴大試點提出建議，他認為應在制度基本框架、基本籌資原則、基本待遇水平等三個方面予以統一。

在上述研討會上，鄭秉文又表示，長護險試點中已經出現了「碎片化」的風險，下一步擴大試點應防止制度碎片化現象進一步擴大，以免全國統一制度時很多城市「積重難返」，也要避免個別城市出現潛在的財政風險，提高制度的公平性。

中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華表示，下一步長護險試點首先要堅持全覆蓋，不能再有職工和居民的不一樣待遇；其次要低標準起步，包括低籌資和低待遇標準起步，給政策緩衝的空間。未來，醫保基金也應該逐步退出，讓長護險發展為一個「重養輕醫」的獨立險種。

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