羅斯福的「四警察」構想與聯合國安理會「五常」的產生

大家都知道，現在聯合國安全理事會有五個常任理事國，但對這五個常任理事國是怎樣確立產生的，也許有的人不太清楚。簡言之是以當年美國總統羅斯福提出的「四警察」構想為基礎發展形成的。或者說是從羅斯福的「四警察」構想發展變身而來的。

其實，早在軸心國敗局已定，二戰行將結束之際，美國總統羅斯福就開始考慮戰後建立國際秩序問題。1943年11月底，羅斯福就提出了建立一個世界性的國際組織的建議，之後一個月他又把這一建議具體細化為著名的「四警察」構想，就是英蘇中美及其盟國擁有世界上75%以上的人口，只要這四個國家協調一致地維護世界和平，就會有效避免未來有一個侵略國挑起世界大戰。

羅斯福的「四警察」構想，後來經過發展變身成為建立聯合國安全理事會並設置五個常任理事國的基礎，最終成為影響當代國際關係和人類生活的國際秩序，而我們現如今仍然生活在二戰結束前後建立的國際秩序之中。在這當中羅斯福功不可沒。那麼，羅斯福的「四警察」構想是怎樣提出來的？又是怎樣發展變身為聯合國安理會「五常」的？

背景

在一戰時期，美國總統威爾遜倡導的自由國際主義思想，對20世紀國際秩序的演進有著深刻影響。以至於有學者說，從國際關係的角度看，20世紀實際上是「威爾遜的世紀」。所以，威爾遜的這一思想，不僅主導了美國，而且對二戰後國際秩序的構建也有較大影響。

而民主黨人羅斯福曾經是威爾遜政府助理海軍部長，是威爾遜的追隨者，當然也是其自由國際主義思想的吹捧者。然而，威爾遜設計的國聯在制止侵略和維護和平上並不給力，加之二戰初期民主國家在軸心國侵略面前的羸弱，這都使羅斯福感到單純依靠國際組織和國際法是不夠的。

由此，羅斯福認為大國應當承擔維護國際和平與安全的特殊責任，也就是他最初設想的美蘇英中「四警察」合作管理世界。他還認為小國建軍備純粹就是浪費，因為有戰爭發生，小國的軍備在大國的現代軍事裝備面前毫無用處，同時沒打仗時對小國又是個不小的負擔。他的想法是，戰後軸心國解除軍備，小國放棄軍備，只有四大國保持足夠的軍備以維護國際和平，並保證小國的安全。

羅斯福的大國合作維護和平的思想，主要來源於深刻的歷史教訓。在不到30年的時間裡德國兩次挑起世界大戰，所以他認為德國是戰爭的根源，因此戰後必須徹底解除德國軍備，只要戰勝國在戰後繼續合作，承擔起維護和平的任務，那麼就可以保持和平。原本是國聯擁護者的羅斯福這時覺得國聯的組織太過龐大，無法承擔起維護和平的責任。1941年8月11日他對丘吉爾說「沒有什麼比重建國際聯盟大會這樣的機構更無用了」，維護國際和平的責任應該由大國來承擔。

提出

隨後羅斯福在一些外交和私下場合多次提起他「四警察」構想的思想。

1942年5月29日，羅斯福與來訪蘇聯外長莫洛托夫說，丘吉爾曾提出戰後要建立一個類似國聯的國際組織，而羅斯福認為國聯太過龐大，參與的國家太多，他堅持「四警察」保持足夠的武裝力量承擔維護和平之責，如有國家威脅和平，就對其封鎖，如該國還不服從，則對其進行轟炸。除了四國外，所有其他國家都應該解除武裝。這一安全思想的核心是繼續把戰時聯盟作為維護戰後和平的基礎，讓四大國掌握武力，以防止德國和日本的重新崛起和發動戰爭。

1942年11月13日，羅斯福在與國際組織特別小組委員會成員、國聯協會主席克拉克·艾克爾伯格談話時說：美蘇英中國應該承擔起維護戰後和平的責任，而其他國家無論是盟國還是軸心國將被解除武裝。1943年3月羅斯福跟來訪的英國外相艾登說，將來不管成立什麼樣的國際組織，關於和平與安全的真正決定都應由美英蘇中四國做出，四國將在今後很多年「負責世界的安全」。在1943年底的德黑蘭會議上，羅斯福與斯大林繼續討論這一問題。羅斯福提出戰後應該建立一個可以稱為「四警察」的國際組織，由蘇美英中四國組成，可以充當警察的角色，向問題國家發出最後通牒，如果遭到拒絕，則可以對該國立即進行轟炸，甚至可能發動進攻。

變身

羅斯福的這一構想，在1943年4月，被《星期六晚郵報》披露了出來，卻遭到一些國際主義者的激烈反對。國際主義者的想法是，建立一個與國聯差不多的基於國家平等的普遍性集體安全組織來維護世界和平，所有的國家在經濟和軍事上共同合作來制止侵略者，而非大國共管和壟斷武力。一些國際主義者指責羅斯福的構想是恢復傳統的勢力範圍和均勢。當時的國務卿赫爾也提醒羅斯福，國內輿論，特別是那些影響很大的國際主義者不會支持大國組成的集團。羅斯福重視大國共管維護戰後和平，而赫爾則強調主權平等和各國共同承擔責任的原則。

在這種情況下，羅斯福不得不讓步，同意在戰後建立一個基於主權平等原則的普遍性的國際組織，還要求在1943年10月參加莫斯科會議上的赫爾，努力尋求英國和蘇聯對此的支持，結果四國同意並共同宣布了宣言。赫爾從莫斯科回國在國會演講說，不論國家大小和實力，作為未來普遍安全體系中的夥伴，所有熱愛和平的國家主權平等的原則將是未來國際組織建立的基石，今後不再需要勢力範圍、聯盟、力量均衡或任何其他特殊的安排。在1944年6月1日的新聞發布會上，他又重申「國家主權平等原則將是未來國際組織建立的基石」。

羅斯福意識到，贏得國會、公眾支持和讓美國永久性在國際事務中發展作用，同等重要。就開始逐漸修正其大國共管的思想，把其大國共管思想和以普遍性國際組織為核心的集體安全思想有機結合，使「四警察」構想與自由國際主義者集體安全思想融合到了一起。

1944年2月3日，羅斯福總統簽署了赫爾提交了《建立維護國際和平與安全的國際組織的計劃》，該計劃讓四大國在未來國際組織執行理事會中「承擔維護國際安全的特別責任，並因此擁有無限期的永久性席位」，實際上也就是讓四大國扮演國際警察的角色。

其實赫爾在計劃中把羅斯福的「四警察」構想變身為聯合國安理會體制，得到羅斯福的支持。赫爾的理想主義與羅斯福的實用主義最終得以結合，共同打造了戰後國際秩序，表現在集體安全機制與聯合國上。也就是聯合國安理會和聯合國大會的雙重設計，安理會常任理事國的設計體現了大國在維護國際和平與安全中的特殊責任，而聯合國大會則體現了國家主權平等的原則。

博弈

雖然有羅斯福的「四警察」構想作為基礎，但是最終法國加入進來，聯合國安理會產生的是五個常任理事國，這又是怎麼回事呢？其實原因也不複雜，主要是英、蘇、美三國博弈角逐的結果。

羅斯福「四警察」構想一提出，蘇聯最先提出了反對，英國也緊跟著反對，他們認為「三警察」就足夠了，根本不需要中國。但是美國堅決不同意。羅斯福極力要拉中國進入「四警察」之中，應該說理由還很充分的。從區域上，沒有中國的加入，聯合國安理會就不算是具有世界性的一個組織，因為少了亞洲的代表。還有在二戰中，中國人民不屈不撓的反侵略戰爭一打就是14年。與那些說投降就投降的世界其他國家相比好得多，中國軍民是用500多萬士兵和2000多萬平民的犧牲，讓日軍在中國傷亡數量佔了整個二戰中的七成， 中國是毫無疑問的反法西斯戰爭的主力軍。再有中國雖然不強但是體量不小，好歹也有4億的人口，羅斯福不想把中國當成潛在的敵人強。這些都是能放在檯面上的理由。

當然羅斯福也有他自己的小九九，他力挺中國加入，是希望未來的國民政府能夠在亞洲起到遏制、限制蘇聯的作用，當然，蘇聯的反對也是因為同樣的原因。然而，5年之後中國的局勢發生的天翻地覆變化，是他們沒有想到的。

而在二戰被打得稀里嘩啦的法國能成為常任理事國，靠的是英國的力保和美國的妥協。英國為對抗蘇、美，拉上了法國。而蘇聯怕中國強大起來，威脅其在歐亞的地位，況且在中國北部又有許多爭議的領土，所以剛開始並不同意中國加入。美國為對抗蘇聯，需要一個強大的亞歐國家來牽制蘇聯，於是中國就成了美國的最佳選擇，堅持中國加入，為讓英國支持中國加入，美國只得同意讓法國加入，於是英國投了中國一票。這就是「四警察」中雖然沒有法國，法國也加入進來的原因。

1944年8月21日，中、英、美、蘇四國在華盛頓敦巴頓橡樹園裡舉行了一個多月的會議，研究解決了聯合國建立的問題。到了1945年4月的舊金山制憲會議上，英、美、蘇三國建議中國和法國一起作為舊金山會議的發起國，中國同意了，而法國覺得自己沒有參加先前的敦巴頓橡樹園會議，所以擔任發起國不適合。但是「五常」的名額就這樣最後定了下來。

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