新時代科研項目「包干制」，如何邁步？

2019年《政府工作報告》里提出「開展項目經費使用『包干制』改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用」。近幾個月來，引發了社會各界廣泛地討論，但對包乾的對象、包乾的範圍、包乾的主體、包乾的內容、包乾的形式等都不統一。政府管理部門、科研項目管理機構、科研院所領導、科研人員和財務人員的理解也各不相同，有的從經費自主權著眼，也有從財務管理視角來討論。

原文 ：《新時代項目經費使用「包干制」如何邁步》

作者 |中國財政科學研究院教科文研究中心 韓鳳芹/主任 史衛/研究員

圖片 |網路

與歷史上的「包干制」大有不同

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新時代「包干制」到底如何邁步，我們還得從國內外實踐來看。在「包干制」剛提出時，就有不少學者聯想到我國改革開放之初曾實行過一段時間的「包干制」。當時曾出現過「科研單位預算包干制」「科研事業費包干管理」「科研課題預算包干制」「科研課題多層承包責任制」「有償合同課題承包責任制」等多種形式的包干制，當時概括為「院長負責制，科研項目承包制」。我們也要認識到新時代的包干制和歷史上的包干制有很大不同。

首先是兩者背景不同，改革開放之初的「包干制」是當時大環境下所有的都在包干，起源於農村責任包干制向城市推廣這樣一個背景之下。新時代的「包干制」目前是科研體制放管服改革過程中提出的，也是在探索符合科研規律的中國特色科研體制過程中出現的，是單獨應對科研管理體制改革要求的。

二是針對的問題不同，改革開放之初是要打破當時科研計劃體制，也是要改變實報實銷大鍋飯花錢這些缺乏經濟管理的因素，而新時代「包干制」是要解決現在經費使用的難點，激發改革活力。

但是也有一致的地方，就是目的是一樣的，目的起點是責任，是為了出成果，鬆綁放權的目的不是放權而是為了出成果，為了更好地提高科研資金的使用績效。改革開放之初的「包干制」與科研任務掛鉤，把科研任務和科研經費掛鉤，經濟效益和科技人員的切身利益掛鉤，這些經驗都是我們應該學習的。

在發達國家，也有很多類似「包干制」的做法可以為我們提供參考。

一是以實驗室或科研單位為主體的科研經費包干，這種形式在西方發達國家實驗室有較多應用。這在我國近年來國家重點實驗室建設中已經有了體現，下一步就是要總結經驗，進一步深化改革。

二是以研究人員為對象的資助包干，就是篩選最有創意、最有動力、最有能力的科學家，給予他們長時段的經費「包干」資助，讓他們得以全身心投入科研工作。如美國休斯醫學研究院(HHMI)形成了一套成熟制度。通過嚴格的審查和激烈的競爭進行選拔科學家，一旦被選中，就給予他們充分的資源、時間和自由度進行研究，並注重長周期的資助。每年為研究員提供約100萬美元的研究經費，同時實行寬鬆的預算管理。

三是科研經費使用中的單項包干，在國外經費管理中有經費包乾的做法。我們也可拿差旅費來試點，按照一定標準實行經費包干。

四是「模塊式資助」包干。如美國國家衛生研究院（NIH）近年嘗試的「模塊式資助」，以2.5萬美元作為一個資助單位或模塊來計算資助額，申請人不必提出詳細的預算，只需列出所要求的模塊數目並解釋其理由即可。評審人和資助機構則根據計劃書的質量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預算額度，這也是「包干制」管理的一種形式。

當前推行「包干制」要注意四個原則

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我們當前推行「包干制」，也要注意幾個原則：

一是應在微觀放權的基礎上加強宏觀管理，不能「以包代管」。這也是前期「包干制」討論中，很多人擔心的地方，如果簡單地全面放開，會產生很多問題，也就是以前所提的「一放就亂」。所以說「包干制」不是不要管理，而是要改革創新管理方式，就是要變微觀管理為宏觀管理。在微觀層面要充分放權，讓科研院所有自主權，能夠按照科研規律去自主安排科研工作和經費使用。宏觀上要明確績效，明確任務導向，要和國家總體科技規劃相銜接，有助於多出優質成果，避免項目重複和經費平均分配，撒胡椒面。要變剛性管理為柔性管理，做到剛柔相濟。在各項管理上，要有彈性，充分尊重科研工作的特點和需求。有「放」就必然要有與之相配套的「管」，但可以通過設立相應的「負面清單」或「紅線」來管理。

二是進一步深化事業單位收入分配製度改革，不能「以包代改」。有一些研究人員認為「包干制」就突破了科研經費不能用於研究人員工資性收入的限制，其實「包干制」並沒有改變科研經費的性質，打破比例限制只是為了在科研中能根據科研規律有更多的自主調劑權。但在不合理的薪酬制度下，是很難避免部分科研人員挖空心思通過「灰色」行為甚至違法犯罪行為來獲取更多收入。所以必須深化事業單位收入分配製度改革，構建體現增加知識價值的收入分配機制，使科研人員收入與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯繫，才能更好激勵科研人員全身心投入科研工作，也才能更好推行「包干制」。

三是要分類管理，不能「一包就靈」。推行「包干制」不能「一包就靈」，要區別不同性質的科研項目進行分類管理，理清不同領域、不同類型單位、不同項目推行包干制的特點、優勢和風險，宜包則包，千萬不要搞「一刀切」。深化事業單位收入分配製度改革要避免出現經費與任務脫節，層層包干、各自為戰的情況。試點單位的選擇也應是內部治理完善、科研管理方面規範、科研成效很顯著的科研機構。

四是要做好配套改革，不能「一包了之」。「包干制」不能「一包了之」，它需要有相應的配套條件和良好的土壤和環境，必須加快推進誠信建設，強化主體責任，建立和完善目標導向的績效考核管理體系。財務管理也要從「層層審批、人人存疑、每票必核、違規難罰」的困境中擺脫出來，建構「規矩在先、責任自負、科學抽樣、違規必究」的管理新模式。

文章原載於社會科學報第1665期第1版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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