新時代，如何激發鄉村「潛力股」？

改革開放以來，我國城鎮化率已由17.92%提高到59.58%，但鄉村常住人口仍超過5億，城鄉融合發展和現代化建設任重道遠。2017年10月，十九大報告提出實施鄉村振興戰略，2018年9月出台了《鄉村振興戰略規劃》。近日發布的《中共中央國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，對重塑新型城鄉關係、走城鄉融合發展之路、促進鄉村振興和農業農村現代化具有重要意義。

原文 ：《城鄉融合：釋放農業現代化更大潛力》

本報記者 |陳海娟 何平

圖片 |網路

有效深化戶籍制度改革是當務之急

1978年的改革開放，開啟了中國戶籍制度改革的進程。黨的十八大以來，城鄉融合發展取得歷史性成就。根據發改委數據，已有9000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，2018年戶籍人口和常住人口城鎮化率分別提高到43.37%、59.58%；截至2018年底，城鄉居民基本醫保覆蓋了13.5億人、大病保險覆蓋了10.5億人；截至2018年底，99.6%的鄉鎮、99.5%的建制村通了硬化路，95%的建制村連接了4G網路；農村貧困人口累計減少了8239萬人。

即使成績顯著，但問題依然突出。如城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉公共資源配置仍不合理，現代農業產業體系尚不健全，農民持續增收面臨比較大的挑戰。其中，健全農業轉移人口市民化機制，有力有序有效深化戶籍制度改革是當務之急。

國家發改委發展規劃司司長陳亞軍指出，堅持存量優先、帶動增量的原則，重點解決已經在城市長期就業、居住的這部分農業轉移人口，特別是舉家遷徙的，還有新生代農民工，以及農村學生升學和參軍進入城鎮的人口等重點人群的落戶問題。「既不能把改革誤解為搶人大戰，也不能理解為放鬆房地產調控。」

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明指出，一方面，只有使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農業轉移人口進城落戶的住房門檻；另一方面，戶籍制度改革要惠及各個階層，把已在城鎮就業的農業轉移人口作為重點落戶群體。

「推進常住人口落戶城鎮和常住人口基本公共服務全覆蓋，是複雜的系統工程，既要保證新增常住人口基本公共服務水平有提高，也要保證原常住人口基本公共服務水平不下降；既涉及城鄉間政府職責和利益關係調整，也涉及不同城鎮間政府職責和利益關係調整。實現這個目標，一靠投入，二靠改革。」

農業農村部農村經濟研究中心研究員廖洪樂認為，在義務教育方面，既要常住地政府擴建或新建更多公立學校，也要改革中高考制度、教育經費分配和高校招生指標分配辦法；在住房保障方面，常住地政府既要投資建設更多保障性住房，也要在農村集體土地徵收和農村集體建設用地入市方面做更多改革探索；在養老和醫療保障方面，既要打通城鄉間壁壘，也要打通不同城鎮間壁壘，以確保常住人口在常住地享受基本養老和醫療服務。

城市要接收農業轉移人口落戶，既要保證新增常住人口基本公共服務水平有所提高，也要保證原常住人口基本公共服務水平不下降，這涉及成本問題，以往誰都願意享受農民工帶來的紅利，卻不願意承擔成本。中國宏觀經濟研究院原副院長馬曉河研究員在接受本報採訪時強調，要建立完善「可持續」的市民化成本分擔機制。圍繞「可持續」，著力完善農業轉移人口市民化成本分擔機制。

開展農業轉移人口市民化成本測算，明晰政府、企業、個人分擔比例，建立多主體、長周期、可負擔的長效成本分擔機制。建立健全農民工市民化中央財政專項資金、與農業轉移人口市民化數量掛鉤的財政轉移支付制度，統籌協調輸入地與輸出地之間的利益補償機制，探索輸入地對輸出地的利益補償形式。加快推進中央轉移支付優先覆蓋農民工社會保險、醫療、教育等基本公共服務需求，形成「錢隨人走」的機制。

新型農業經營主體的培育是關鍵環節

隨著「農二代」成為人口遷移主力軍，他們與鄉村的經濟社會行為關係發生變化，農民對土地承包經營權的依賴程度逐漸降低，土地的生活保障功能減弱，農民對土地利用的精心程度降低，一些地區甚至大量出現棄耕拋荒的現象。要進一步釋放農業勞動力，打破制約農業生產方式現代化的瓶頸，突破口便是通過土地制度改革，鼓勵土地流轉，擴大經營規模。實踐當中有待健全土地流轉機制，實現資源的有效利用。

截至2018年底，我國仍有2.26億來自農村的城鎮常住人口未落戶城市，其中65%分布在地級以上城市。戶籍改革與農地三權分置改革是密切關聯的。中國經濟體制改革研究會原會長宋曉梧談到，為調動農業轉移人口進城落戶的積極性，應大力推進三權分置改革，在堅持農村基本經營制度的基礎上，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自願有償轉讓上述權益，將農民的戶籍變動與「三權」脫鉤，不以退出「三權」作為農民進城落戶的條件。這不僅有利於促進城鎮化與工業化同步發展，而且有利於加快農業現代化進程。

在實施宅基地三權分置之前，中國某些地區已經開始了試點，並取得了相當不錯的效果。浙江義烏是全國第一個「吃螃蟹」的城市，探索建立了全國首個農村宅基地基準地價體系，據數據顯示，義烏有20多餘萬宗農村宅基地，在經過三權分置改革後，每宗可以貸款十萬元，也就是一塊宅基地價值十萬元。陝西黃龍通過騰退農村閑置宅基地30畝，流轉土地143畝，打造了4個生態產業觀光區，通過發展鄉村旅遊業來盤活農村閑置資產，給村民帶來非常豐厚的利潤。

土地穩了心才定，要抓緊落實第二輪土地承包到期後再延長30年政策，平等保護並進一步放活土地經營權，堅持宜大則大、宜小則小，不搞「一刀切」的規模經營。中國人民大學經濟學院院長劉守英認為，重點要改革完善承包地制度。「要建立集體經營性建設用地入市制度。」加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證，並按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市等。

推進農地三權分置，需要哪些關鍵環節和重要保障？貴州大學教授洪名勇在接受本報採訪時指出，農地產權制度改革這麼多年，我們為什麼一直沒有推進農地所有權、農戶承包權與經營權分置，其核心在於農地需要主要是農民的需求，很少有其它經營主體需要農地。

隨著城鄉居民食物消費結構的變化，城市工商資本看到了農業這一新的投資領域。因此，工商資本開始下鄉，組建新的農業經營組織。這些由城市到農村的新型農業經營組織與農村本土成長起來的農業新型經營組織一起，需要通過流轉土地來進行規模化、現代化經營，走農業標準化、農業工業化之路。這樣，新型農業經營主體的培育就成為推進農地三權分置的關鍵環節。

新型農業經營組織要能夠長期、持續和有效運行，必須以良好的村莊治理作保障。過去我們經常看到，對於到農村從事農業生產經濟的主體來講，在這些企業或者合作社沒有賺到錢之前，農戶一般沒有太多的想法。只有這些企業或者合作社賺到一定錢之後，一些村民可能會產生各種各樣的想法，併產生不利於企業或者合作社的行為。例如，違約行為、破壞企業設施、損毀農作物等行為時有發生。因此，有效的村莊治理，增加農戶契約意識，培育農戶契約精神就成為農地三權分置制度得以持續的重要保障。

農民主體地位亟待重新回歸

無論是戶籍制度改革，還是土地制度改革，都必須讓鄉村振興成果更多更公平地惠及全體農民。戶籍制度改革只是取消了農民的戶籍身份，並不取消農民的財產權利。在戶籍改革中，要防止一些地方借統一城鄉戶口之名，剝奪農民應當享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利。

農民是中國現代化建設的主體，在現代化建設進程中做出了巨大的貢獻，理應享受現代化建設的成果。然而，現代化進程帶來的是農民主體地位的不斷缺失和邊緣化，當代中國農民的尷尬境遇表明，農民主體地位亟待重新回歸。

國務院發展研究中心信息中心主任趙樹凱指出，改革的過程是重新作出制度安排的過程。就農村改革而言，首先面臨的一個方法論原則問題是，作出制度安排的基本依據是什麼？新制度的精神實質應該來自農民，應該屬於農民的選擇和創造。

就如何發揮農民的主體作用，我報專訪了北京市農村經濟研究中心研究員張英洪，他指出，新時代解決好「三農」問題，一個重大的課題就是要正確處理好政府與農民的關係，既要將政府的主導作用發揮好，更要將農民的主體作用發揮好。要將鄉村振興做好，就要切實處理好政府與農民的關係，核心是要處理好政府與市場的關係、處理好政府與社會的關係。

發達國家不斷進行改革，加快城鄉一體化步伐，其所取得的經驗值得學習借鑒。韓國通過上世紀70年代搞的新村運動，40多年的城市化過程中，城鄉居民收入始終保持同步增長，差距保持在1：0.9左右。美國6000多所大學，大多數分布在鄉村小鎮以及由此形成的大學城，大量的公司總部也是如此。日本政府先後在50至60年代制定了相關的法律解決農業、農村發展問題，並通過減免稅收來誘導企業到農村投資建廠，以促進農村工商業的發展。

我國最大的發展潛力和後勁在鄉村，推動城鄉融合發展和鄉村振興、促進鄉村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動經濟社會持續發展。建立城鄉融合發展體制機制和政策體系，是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。鄉村振興不能就鄉村來談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，在城鄉融合發展中來破解難題。

文章原載於社會科學報第1665期第1版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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