美國國家安全委員會的組織運行方式（下）

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前 言

美國國家安全委員會依據1947年《國家安全法》成立，是國際社會第一個國家安全委員會。該委員會是由總統主持的最高級別的國家安全及外交事務幕僚機構，往往被稱作「世界上最有權力的委員會」「操縱世界的手」。本文總結了不同歷史時期美國國家安全委員會的組織運行方式。總體上看，該委員會的職責許可權大小取決於總統個人的決策習慣和國家安全形勢，有的總統主動將自己的資源、信任、影響力和權力交與委員會成員，有的卻一人操控大權，因此國家安全委員會的規模和制度一直在變化。

圖1 美國總統小布希與國家安全委員會進行交流

五、卡特時期的國家安全委員會（1977-1981）

卡特頭腦開明、見識廣博，非常講究細節，對自己的才智和能力相當有自信，希望掌控每件事情的決定權。卡特任命布熱津斯基為國家安全事務助理，兩人聯手策劃並取得了一系列外交成就，包括簽署《巴拿馬運河條約》、實現與中國關係的正常化、採用新的軍事理論和核理論。

建立政策審查委員會和特別協調委員會。卡特認為上屆政府的委員會太多，要求布熱津斯基建立一個簡單清晰的機制，最終只保留兩個委員會：政策審查委員會，負責處理外交政策、國防政策和國際經濟問題，委員會會議主要由國務卿主持，中情局局長主持過兩次討論情報預算的會議；特別協調委員會，由布熱津斯基領導，成員為部長級官員，負責處理必須秘密進行的情報決策、軍控和危機應對問題，使最重要、最敏感的問題基本都由布熱津斯基負責。總統備忘錄也被重新命名，《國家安全研究備忘錄》改為《總統參考備忘錄》，《國家安全決策備忘錄》改為《總統指令》。

非正式小型會面成為解決問題的主要方式。卡特團隊私下交往的次數遠遠超過正式會面的次數，他們常常在周五一起吃早餐，最初只有國家安全委員會的成員參加，後來其他成員也偶爾參加。這類小型會面成為真正解決問題的手段——雖然他們構想通過國家安全委員會的正式會議幹些實事，但這類會議次數太少，一般只用來做出重大決策。非正規小型會議可以暢所欲言，儘管無法制定政策，但能夠幫助把握問題方向，然後通過正規程序督促政策的實施和各方行動的協調。

削減國家安全委員會規模，明確委員會工作重點。布熱津斯基努力縮減基辛格時期國家安全委員會的規模，團隊一開始只有25名專業人員，保留幾名福特時期的官員，還創造性地僱用了新聞工作者和一名負責與國會聯絡的女士。與往屆政府一樣，卡特和布熱津斯基在採取行動前都會發布一系列《總統參考備忘錄》，處理迫在眉睫的重點問題。在政策制定過程中，布熱津斯基及其團隊還起草了一份清單，列舉出十大工作目標，如鞏固美歐日三方關係、促進中美關係正常化、推動中東問題全面解決、維持強大的國防力量。這些目標大都實現了，反映出卡特時期國家安全委員會的高效率。

六、里根時期的國家安全委員會（1981-1989）

里根總統不喜歡被瑣碎的事務纏身，只投身處理幾項關鍵事務，而將其他事務的權力下放。里根政府的冷戰策略是重振軍威，道德層面向蘇聯宣戰，遏制蘇聯侵略勢頭，擊退蘇聯取得的進展，實施戰略防禦倡議。里根任內沒有賦予國家安全事務助理應有的權力，期間共任命六位國家安全事務助理。

國家安全委員會在里根執政首個任期陷入低谷。里根上台後推行改革，削弱國家安全事務助理及其幕僚的權力，使這一職位不再是內閣級別，也不再直接向總統彙報，而僅發揮協調作用。這種安排強調內閣部長為總統出謀劃策的職責，內閣級會議成為決策平台。里根首個任期內設立了八個內閣委員會，包括國家安全委員會。里根還設立了分別負責國家安全政策和國內政策的總統顧問。其中，負責國家安全政策的總統顧問負責安排國家安全委員會會議，發揮的作用更像是國家安全事務助理；其組織設立了分別負責國防、情報、外交和應對危機的協調委員會，前三個委員會由內閣相應部門主持工作，第四個委員會由副總統主持工作。這種將國家安全委員會職能（甚至協調職能）下放給內閣部門的做法，導致決策時組織混亂、分歧很大、效率極低，國家安全委員會雖開會頻繁但得不出什麼結果。總統備忘錄也重新命名，《總統參考備忘錄》改為《國家安全研究指令》，《總統指令》改為《國家安全決策指令》。

里根第二個任期重新組建了高效的國家安全委員會體系。國家安全委員會幕僚向伊朗秘密出售武器的「伊朗門事件」，推動了國家安全委員會體系的轉變。該事件讓里根政府認識到，無序的決策機制制定出來的政策存在嚴重危險，國家安全委員會需要總統的精心管理。里根任命了新的國家安全事務助理卡盧奇，賦予他隨時會見總統的權力。卡盧奇對國家安全委員會進行大刀闊斧的改革，裁掉60%的人員，設立總法律顧問辦公室，消除雙副手體制，並擔任由部長級官員組成的高級審查小組的主席，建立一系列副部級政策評估小組。這一系列改革有效地化解了部門分歧，推動了跨部門合作的順利進行。新的國家安全委員會只向總統建言獻策，而不參與政策的實施，杜絕了類似「伊朗門事件」的發生。最終，里根政府重新建立起一個與20世紀70年代截然不同的體系。

七、沃克·布希時期的國家安全委員會（1989-1993）

沃克·布希在里根執政時期擔任副總統，結識了許多能力出眾的幕僚。這些幕僚組成了布希的國家安全團隊。面對波譎雲詭的國際形勢和挑戰，布希政府鎮定自若、深思熟慮地制定相應的外交政策，以高超的能力和專業的精神樹立了「新的世界秩序」，成為跨越歷史鴻溝的橋樑。

建立國家安全委員會運行的新機制。布希政府上台後頒布《國家安全指令第1號》，建立兩個下屬機構：部長級委員會，國家安全事務助理擔任主席，使得即使沒有總統出席也能很好地解決問題；常務副部長級委員會，成員由各部門二把手或三把手組成，他們能夠隨時聯繫所在部門的部長。總統備忘錄也被重新命名，《國家安全研究指令》改為《國家安全審查》，《國家安全決策指令》改為《國家安全指令》。國家安全委員會正式會議召開次數不多，1991年四次，1992年三次，部長級委員會碰頭機會也很少。布希在外交事務上事必躬親，建立起一個名為「八人幫」的非正式團隊，團隊人員關係親密、溝通順暢，最終發揮了極其重大的影響力。目前，部長級委員會和常務副部長級委員會仍是美國國家安全決策機制的核心組成部分。

常務副部長級委員會成為決策機制的發動機。該委員會之所以演變成決策機制的關鍵組成部分，一是由於常務副部長和高級決策官員才華出眾、精明強幹，二是由於他們之間合作融洽。每個部門都有一支與部長聯繫緊密的核心團隊，能與其他部門協調合作，發揮部長影響力。該委員會會議討論的內容不限於決策，還包括政策實施方面的關鍵問題，以將上級指令準確無誤地傳遞到執行層。隨著蘇聯走向解體，國家安全委員會下組建了各種小組，以應付不斷演變的美蘇關係帶來的挑戰。1989年9月就組建了一支規模較小、高度保密的任務團隊，為美國迎接即將到來的重大轉折發揮了至關重要的作用。

八、比爾·柯林頓之後的國家安全委員會（1993-2016）

比爾·柯林頓認為經濟問題肯定會取代安全問題，因此把經濟當成國內和國際領域的首要問題，當選總統後立即組建國家經濟委員會，之後才任命國家安全事務官員。從柯林頓政府起，美國沿用沃克·布希政府的決策機制，國家安全委員會的運行制度化下來。目前，該機制主要包括最高級會議、部長級會議和副部長級會議。

最高級會議。由總統主持，參加者為國家安全委員會主要成員，包括副總統、國務卿、國防部長、國家情報總監和參聯會主席等。總統作為國家安全委員會主席和三軍統帥，對國家安全危機具有最高處理權，他可視情況需要對危機處理的各個環節進行指揮、控制和協調。

部長級會議。由國家安全事務助理主持，主要負責審查、協調和監督國家安全政策及執行情況。參與者除委員會主要成員外，還包括其他臨時指定的部門負責人。

副部長級會議。一般由國家安全事務副助理主持，負責審查和監督國家安全委員會部門之間的協調，對危機管理提出對策建議，成員包括副國務卿、國防部副部長、中情局副局長、參聯會副主席，以及其他臨時指定成員。

在宏觀決策上，國家安全委員會還設立了協調委員會，主要任務是對區域性或專門性國家安全政策的制定和貫徹提出具體意見。實際工作中，國家安全委員會還根據形勢變化的需要設立不同工作小組或相關機構。在國家安全委員會會議上達成的意見，須經總統採納才能成為政策。

（藍海星：孫興村）

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