只有接管沒有破產？金融機構市場化退出路線圖來了

繼包商銀行被接管、安邦保險「變身」大家保險後，市場的目光再度聚焦金融機構市場化退出機制問題。

7月16日，國家發展改革委等13個部委聯合發布《加快完善市場主體退出制度改革的方案》（下稱《方案》），明確了市場主體退出制度的總體要求，提出了完善各類退出方式的制度建設任務以及相關的權益保障機制和配套政策，這是完善社會主義市場經濟體制和深化供給側結構性改革的重要舉措。

發改委發言人孟瑋表示，市場主體退出是市場機制優勝劣汰的必然結果。當前，在我國市場退出實踐過程中，面臨的突出問題主要是主體退出渠道不通暢、激勵約束機制不健全、配套措施不完善、退出成本比較高等，影響了市場機製作用的發揮，也不利於實現資源的有效配置。

值得注意的是，《方案》強調要完善特殊類型市場主體退出和特定領域退出制度。具體包括完善金融機構市場化退出的程序和路徑；完善金融機構資產、負債、業務的概括轉移制度；建立金融機構風險預警及處置機制。

如何穩妥推進金融機構破產退出似乎已迫在眉睫。全國「兩會」期間，銀保監會主席郭樹清表示，今年要研究如何改組改造高風險機構，有的可能會退出市場，有的會兼并，推動金融供給側結構性改革，金融行業需要淘汰落後、引進先進的機制。

退出面臨哪些問題？

第一財經記者在採訪中了解到，目前，我國金融機構退出模式主要包括兼并收購、關閉撤銷、破產三種模式。

其中，兼并收購是指問題金融機構在無法救助、救助失敗、金融監管部門接管未達到預期目的或接管期間已經找到接收機構的情況下，由其他金融機構全額收購或採取吸收合併的方式將其兼并；關閉撤銷是指金融監管部門對金融機構依法採取行政措施，終止其經營活動，對其債權債務進行清算，最終取消其法人主體資格的模式；破產是依據司法程序對特定的金融機構實施市場退出的模式。

在談到包商銀行被接管問題時，7月12日，在中國人民銀行召開的媒體吹風會上，央行辦公廳主任周學東回應稱，「接管包商銀行是一個法定行為，前期接管工作開展順利，現在已經進入到第二個階段，進行清產核資，未來可能要進行重組。」

聯訊證券董事總經理、首席經濟學家李奇霖對第一財經記者表示，問題金融機構市場化退出主要面臨四大問題。

一是，在存款保險制度下，無法有效避免金融機構的道德風險和逆向選擇，部分銀行風險投機傾向高，但銀行等金融機構的破產與退出，可能又會引起較大的連鎖反應，使得監管機構有時難以抉擇。

二是，金融機構退出的相關法律和法規還不夠健全和完善，各個流程的具體規則不夠明確，金融機構退出過程的各個環節之間缺乏有效的銜接，導致金融機構退出過程效率低下。

三是，金融機構觸發退出機制的認定標準不明確，使得有時對金融風險的判定不及時，退出過程較慢；

四是，金融機構的退出方式單一，金融機構間的重組整合較少，使得金融機構可選擇方式少，難以實現退出損失的最小化。

值得注意的是，一直以來，對於問題金融機構主要以接管為主，沒有實現真正的市場化退出，接管的行政主導色彩濃厚。

北京華城律師事務所創始合伙人張宇峰對第一財經表示，金融機構的特點導致監管部門在問題金融機構退出過程中權重很大。此外，金融機構本身也沒有準備好，包括在股東責任、管理層責任方面，也包括在何種情況下，金融機構應該如何向監管部門報備擬採取市場化退出機制。

以保險市場為例，公開資料顯示，截至2018年底，我國保險市場先後發生四起保險公司接管案例，其中兩起為人民銀行和原保監會行政接管，兩起為保險保障基金接管。

「健全以保險法人機構為核心的市場退出機制，對於推動保險市場健康有序發展具有重要意義。因為沒有真正的機構意義上的市場退出，難以形成硬性的市場約束，也不利於保險市場資源的優化配置。」國務院發展研究中心保險研究室副主任朱俊生對第一財經表示。

朱俊生認為，一方面，保險監管部門的行政接管往往取代了保險公司原來的管理架構，直接進行業務經營，雖然可能有助於控制風險的蔓延，但也使得行政直接介入和干預微觀主體的經營管理，有可能出現「政府失靈」。

另一方面，保險保障基金的市場接管也打上了很深的政府烙印。「保險保障基金本來是行業互助性的基金，但在實際運行中更多地表現為保險監管機構的一個部門，政府管制的色彩濃厚。保險監管機構參與保險保障基金的接管，在基金運作中強化了行政權的使用，不利於實現行業自治。」朱俊生稱。

市場化退出迫在眉睫

隨著我國金融業競爭日趨激烈，一些金融機構經營失敗甚至破產的出現將成為必然趨勢，建立高風險金融機構的退出機制迫在眉睫。

金融機構退出機制安排可以將經營失敗的單體金融機構風險與整個金融體系隔離，避免金融風險與恐慌的蔓延，防範單體機構風險上升為系統性危機。

《方案》指出，要從三方面完善特殊類型市場主體退出和特定領域退出制度。

一是，完善金融機構市場化退出的程序和路徑。完善相關法律法規，明確對問題金融機構退出過程中接管、重組、撤銷、破產處置程序和機制，探索建立金融機構主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。及時有效發揮存款保險制度和相關行業保障基金的作用。

二是，完善金融機構資產、負債、業務的概括轉移制度。依託存款保險制度和保險保障基金、證券投資者保障基金、信託業保障基金等相關行業保障基金，進一步完善金融機構強制退出時的儲蓄存款合同、保險合同、證券業務合同、資產管理業務合同、信託財產和信託事務等各類合同和業務的轉移接續。

三是，建立金融機構風險預警及處置機制。明確風險處置的觸發條件，制定退出風險處置預案，豐富風險處置工具箱，建立健全信息共享機制。完善金融機構市場化退出損失分擔機制，明確股東和無擔保債權人應先於公共資金承擔損失。

多位專家分析，我國制定金融機構破產法的條件已經成熟。而從監管層的表態來看，建立金融機構市場退出機制也已達成共識。

此前，銀保監會首席風險官、新聞發言人肖遠企就表示，個別金融機構可以試點破產退出機制，主要還是要採取兼并重組手段；全國「兩會」期間，多位代表委員也就高風險金融機構處置問題發表了建議。

一直以來，金融機構破產是我國經濟結構調整中的痛點與難點問題。對此，張宇峰強調，雖然有存款保險制度等保護，但在金融機構市場化退出過程中，對於消費者權益的保護極為重要。

「由於金融行業的特殊性，在採取市場化退出機制過程中，要慎重考慮風險的傳染性，要在程序施行過程中，有專業的中介機構參與；另外，在立法方面，建議可以在企業破產法中單獨明確金融機構市場化退出的內容。」張宇峰稱。

「發達國家的經驗表明，通暢的市場化退出機制是保險市場效率的重要制度保證。對風險特別嚴重的公司依法實施市場退出，有助於警示盲目擴張的保險機構，促進保險市場的轉型發展，規範市場主體的經營行為，優化配置保險市場的資源，促進保險業回歸核心價值定位、調整結構、提升效率與轉變發展模式。」朱俊生認為，除了接管外，要適時啟動破產機制，實施真正意義上的市場退出，以硬性的市場約束促進保險市場資源的優化配置。

具體而言：一是完善退出機制的法律體系；二是明確破產管理和退出流程；三是淡化接管的行政主導色彩，建立風險處置中的權力制衡與監督機制；四是引入機構破產機制，實施真正意義上的市場退出；五是建立健全保險市場風險監測體系和預警機制。

李奇霖則建議，一是，要加大對金融機構逆向選擇和道德風險等行為的監管與懲罰力度；二是，要加強對各金融機構尤其是大型金融機構的風險監測、評估和預警機制，明確各金融機構退出的認定標準，明確各金融機構內部的責任認定規則，完善責任追究制度。

此外，他提出，應建立完善的各金融機構破產退出機制，細化退出過程中每一個環節、每一個步驟的具體規則和要求，對於每一個特定的金融機構有針對性地結合其特點建立退出機制，重點要完善金融機構破產後對於關聯機構和客戶的利益保護，最小化破產對經濟的影響。

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