「自然保護地的法制困境」研討會在清華大學法學院順利召開

2019年7月7日，清華大學環境資源與能源法研究中心、清華大學國家公園研究院共同主辦的「自然保護地的法制困境」研討會在清華大學法律圖書館樓舉行。來自清華大學、武漢大學、北京建築大學、遼寧大學、浙江農林大學的專家學者與全國人大代表、全國政協委員以及中國科學院、國家林業與草原局、國家公園管理辦、社會公益自然保護地聯盟、桃花源基金會的代表圍繞主題展開熱烈討論和深度對話，為國家林草局委託、騰訊公益基金會資助項目——「自然保護地立法研究」的順利推進奠定了良好的基礎。

會議由呂忠梅教授主持。她首先介紹了「自然保護地立法研究」項目的背景情況和此次會議的問計、問策目的。呂忠梅教授指出，環境法學者研究自然保護地立法起步較晚，已經跟不上實踐的步伐。從實踐發展看，有幾件對於立法非常重大的事情：一是中辦、國辦印發的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，對我國的自然保護地體系建設有了明確的「路線圖」。二是國家公園體制改革探索的步伐加快，《國家公園法》已列入十三屆全國人大常委會的二類立法計劃，立法調研等前期工作已經啟動。三是《自然保護地法》已納入自然資源部2019年的立法計劃。實踐的發展呼喚理論支撐，也推動學術進步。2018年，在騰訊公益基金的支持下，清華大學環境資源與能源法研究中心和國家公園研究員共同成立了跨學科、跨學校的「自然保護地立法研究」課題組，接受國家林草局的委託，開展制定《自然保護地法》的前期研究工作。呂忠梅教授說，作為課題主持人，深感責任重大，如何在目前自然保護地立法經驗不足、立法理論研究不多、實踐發展迅速但缺乏統一思路和統籌謀劃的情況下，提出既有理論支撐又能解決實際問題的「良法」，有大量的調查和研究工作要做。這次會議，就是為課題組開展對國家公園、自然保護地現狀和法律需求實地考察前的一次專題諮詢會，將研討主題確定為「法制困境」，是希望各位專家幫助我們找到立法的「節點」「痛點」「難點」，以為今後的研究明確問題導向，也為實現「良法善治」奠定基礎。

中國科學院科技戰略諮詢研究院副院長、全國人大常委王毅回顧全國人大曾經幾次啟動自然保護區法、自然遺產法等相關立法但最終未能成功的歷史，提出了關於自然保護地立法的指導思想、基本原則、制度體系的思考和意見。特彆強調自然保護法立法涉及多元主體、多方利益，通過溝通和交流廣泛聽取意見，釐清不同利益訴求和不同重點關切是制定一部好法律的重要保證。我們要總結多年來環境立法的成功經驗和教訓，分析如水污染防治法等環境立法、修法過程中出現的問題，以免在自然保護地立法中「被同一塊石頭絆倒」。自然保護地立法具有不同於過去環境立法的一些特殊性，明確科學判斷標準至關重要，應研究有針對性的模式、路徑、體系，處理好與國家公園立法的關係。

國家公園管理辦公室唐芳林副主任介紹了正在開展的《國家公園法》立法調研和專題研究的情況並對如何制定一部好的自然保護地法提出了建議。他認為，經過前期調研，已經形成了一些立法共識，大家都認識到科學化、法治化是搞好自然保護地建設的關鍵。根據國家自然保護地體系建設的指導意見，自然保護地立法首先要構建合理的法律體系，不應只考慮某一部法律。構築自然保護地法律體系好比建一座房屋，國家公園與自然保護區、自然公園的關係類似於柱、梁與磚、瓦、牆、門、窗的關係，建造這座房子，不僅要有規劃和設計圖，還必須有施工圖。當前正在推進的《國家公園法》與《自然保護地法》的制定並不矛盾。在制定《國家公園法》時，也需要對與《自然保護地法》的關係進行研究和探討。

中科院動物研究所解焱研究員認為，今天要制定的《自然保護地法》所面臨的問題與2012年推動立法時已經有了很大的不同。當年的立法目標主要是解決生物多樣性保護問題，今天的立法目標已經發展為解決人類永續生存涉及的若干問題，要立足於滿足人民對美好生活的嚮往和需求。這幾年自然保護地實踐發展很快，但一些關鍵問題依然困擾著實踐，亟需通過法制化方式從根本上加以解決。首先要明確自然保護地體系在國土空間中的性質和定位，這是立法的前提，有助於確定法律價值取向，推動科學決策，促進解決資金保障不足等現實問題。其次，立法應在解決保護與發展的矛盾方面下功夫，協調好部門利益、區際利益、不同個體利益之間的關係，實現發展與保護雙贏。

國家公園管理辦公室唐小平副主任著重探討了國家公園與其他類型自然保護地的關係以及立法路徑的選擇。它認為，雖然國家已經出台了一些指導性政策文件，但法制化是前的迫切需求。針對目前國家公園立法和自然保護地立法都在推進的現實，應從建立「1 N」或者「1 X」的法律體系角度思考不同立法之間的關係以及定位，「1」是《自然保護地法》，主要是從頂層設計的角度明確自然保護地的公益屬性及以此為基礎的立法價值取向，規定反映不同類型自然保護地的共性的基本概念、基本原則和基本制度。「N」或者「X」是以《自然保護地法》為依據，規定不同類型自然保護地具體管理要求和保護方法法律或法規。當前，著重研究自然保護地「公益屬性」的內涵及能夠上升為法律的具體制度是關鍵。

清華大學國家公園研究院院長楊銳教授介紹了自己長期從事國家公園研究的成果，提出了立法必須以保護人類永續生存為目標，處理好實踐中所面臨的利用與保護等八對矛盾，合理借鑒世界各國建設國家公園以及立法的成功經驗，吸取西方國家在國家公園建設中的沉痛教訓。制定《自然保護地法》應當站在影響當代人和後代人的高度進行長遠考量，明確這部法律的功能定位。首先應對現行法律制度進行必要的梳理，明確在我國目前有關自然保護既有立法中，存在的矛盾、衝突和空缺，梳理自然保護、自然保護地、國家公園等相關概念，從理論上研究產生矛盾、衝突的原因，建立新的能夠支撐立法的理論體系。同時，應關注我國已經加入的相關國際公約和條約，處理好《自然保護地法》與國際公約、條約之間的關係。

全球保護地友好體系秘書長田德欣簡要介紹了他的「N%」研究，指出了在國土空間規劃中明確自然保護地指標以及發展方向的關鍵性作用，只有明確了「N」，才能釐清目前已經出現的自然保護地面積、生態紅線等指標之間的關係。他認為，借鑒國際經驗固然重要，但由於中國自身的需求和現實狀況與國外的情況並不完全吻合，更需要利用我們的體制優勢、制度優勢建立具有突破性的保護地體系。《自然保護地法》的制定首先要理順現有立法出現的各種定義、功能和價值交叉重疊、矛盾衝突問題，要以國土空間規劃為基本參照系，統籌考量各級各類立法；應以開放、跨界、突破的心態研究法律的制定工作，著眼於未來構建自然保護地立法體系。

清華大學建築學院劉海龍副教授介紹了自己從事水電規劃研究及其實踐中遇到的法律困惑，並以美國《荒野與風景河流法》的立法過程、立法目的和主要制度為例，提出了制定中國「荒野法」的設想。他認為，我國目前水電項目多，對流域水能資源開發利用力度大但流域生態保護重視程度低、立法缺位，提升對荒野保護的認識並採取切實保護措施的需求十分迫切。應重視流域開發利用過程中出現的各種問題，將荒野保護納入自然保護地立法體系。我們今天討論的自然保護地立法，不僅需要綜合考量多方因素的影響，並且找到適合現實需求的路徑選擇。他希望我們的立法既能解決當前的需求又能著眼於未來。

清華大學法學院鄧海峰副教授介紹了近年來進行自然保護地立法比較研究的體會，雖然可以大致上講世界各國的相關立法歸納為美國的荒野立法模式和英國的鄉村立法模式兩大類型，但每個國家的立法受歷史、地理環境、社會環境等非法制因素影響非常大，這對於我們具有啟示作用。我們在進行立法研究時，考慮法制因素非常重要，絕不能忽略非法制因素對立法的影響，這些因素可能對保護地立法模式的選擇具有決定性影響。自然保護地立法面臨複雜的問題，超越了一般意義上環境保護技術性立法，需要我們立足於綜合性立法思維，從宏觀、中觀、微觀等不同層面展開自然保護地立法研究，為頂層設計奠定堅實的基礎。

來自社會公益組織的代表張逸君則提到了四個方面的自然保護地立法需求。一是希望明確社會民間自然保護地的法律地位，包括社區保護地、保護小區、甚至是民間委託型的保護地；二是希望明確自然保護地保護權利歸屬的問題，以及其與管理權的關係；三是希望有專門的法律條款規定公眾參與權利，除了通過監督的方式參與，還有採取自發的公益性行動參與；四是希望通過民事合同、行政合同或新型法律制度來建立和完善特許保護法律制度。以問題為導向，從實踐的視角為課題組提供了自然保護地立法研究的新思路。

呂忠梅教授在會議過程中與發言人進行積極互動，引導討論圍繞重點不斷深入。課題組成員也對發言人的觀點、意見和建議進行了充分討論。與會者一致認為，這次會議主題集中、覆蓋全面、務實高效，是一次有深度、有溫度的高質量理論研討會，達到了為課題組明確研究目標、研究思路、研究方法提供指導的目的，將為「自然保護地立法研究」課題組以問題為導向，構建支撐自然保護地立法的理論體系，論證自然保護法律制度的合理性與合法性發揮積極作用。

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清華大學法學院 第99期

編輯｜饒金輝

責任編輯 | 馬海晶

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