一大批城市在擴張！新城新區如何避免成為「空城」

隨著城市化的加速推進，全國各大城市都在加快城市布局的調整，規劃建設一大批新城新區。

近日，成都市委第十三屆第五次全體會議審議通過了《成都市東部新城空間發展戰略規劃（2017-2035年）》（下稱《戰略規劃》）。開闢城市發展新空間，將給成都的格局帶來巨大變化。

雖然新城新區正成為拉動區域經濟的新增長極，其承載城市功能外溢的作用也日益凸顯，但大規模的新城新區建設也帶來諸多問題。

新城新區究竟該怎麼建，成為新的課題。

城市空間重構

2014年的政府工作報告提出，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。之後國務院公布《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，對「三個1億人」的城鎮化工作進行了相關部署，並提出2020年，常住人口城鎮化率要達到60%左右。

作為「三個1億人」的主要承載地，城市開始變得擁擠，交通堵塞、醫療教育等公共資源供給不足的問題凸顯。同時，產業的加速集聚也帶來資源環境的壓力。

以成都為例，統計公報顯示，成都2018年末常住人口1633.00萬人，比上年增加28.53萬人，增長1.78%。其中，城鎮常住人口1194.05萬人，常住人口城鎮化率73.12%，比上年末提高1.27個百分點。但是，截至2016年底，成都實際管理的人口已經達到2030萬人。

據測算，到2030年，成都市經濟總量將達3.8萬億元，人口規模也將突破2200萬人的承載極限。而且在上一輪工業空間布局的工業集中發展區中，90%工業用地已經出讓。因此，在人口和產業加速集聚的過程中，城市擴張成為必然。

實際上，在率先發展的東部沿海地區，城市布局的調整早已開啟。比如，早在2000年，廣州的《城市總體發展戰略規劃》提出了「東進、南拓、西聯、北優」的發展戰略。廣州城區向東、向南分別延展30~60公里，建成區面積迅速躍進至近千平方公里。

此外還有杭州規劃建設下沙大學城和錢江新城、南京規劃建設河西新城和仙林新區、無錫規劃建設了太湖新城等。

隨著中西部城市的崛起，城市化進程加快，當地城市也加快了新城建設。比如，重慶直轄後不久啟動了北部新區建設。通過重點支持，北部新區成為重慶工業產值和財政收入最多的開發新區，也是高新技術產業研發、製造及現代服務業聚集區。

成都也在10多年前開始南向發展。2017年，成都又提出「東進、南拓、西控、北改、中優」的城市空間發展戰略，以東進為牽引重塑城市經濟地理，從優化城市空間開局起步，推動城市發展戰略調整，著力構建以龍泉山脈為中心，南北雙向拓延、東西兩側發展的戰略空間格局。

同在2017年，西安和武漢等中西部中心城市也開始了城市布局調整。西安提出全面推動「北跨、南控、西進、東拓、中優」，形成「三軸三帶三廊一通道多中心」，全面優化大西安超大城市空間格局，在西咸新區規劃建設了涇河新城、空港新城、秦漢新城、灃西新城、灃東新城五座新城。

武漢在2017年啟動規劃建設長江新城，重點圍繞武漢主城區長江段，集中展示長江文化、生態特色、發展成就和城市文明，打造世界級城市中軸文明景觀帶，進而成為代表城市發展最高成就的展示區、全球未來城市的樣板。

這場新城建設也是中西部中心城市面向未來競爭制高點的戰略選擇。比如，成都實施「東進」戰略就是著眼未來50~100年發展，推動先進位造業和生產性服務業重心東移，開闢經濟社會發展「第二主戰場」，培育城市的新動力。

其實，在這10餘年的發展中，新城新區積極作用業已顯現。中國科學院地理科學與資源研究所課題組認為，新城新區建設吸納了大量人口居住就業，改善了城市人居環境，推動了城市產業轉型升級，提升了城市發展質量與效益，有效地疏解了城市功能。

新城究竟該如何建設

但在這場城市大擴張中，各地參差不齊的規劃建設也讓問題逐漸暴露。

第一財經記者根據住建部發布的《中國城市建設統計年鑒》計算，2017年，全國城市建成區面積為56225.4平方公里，2008年這一數據為36295.3平方公里，10年增長了54.91%；2017年全國城市人口為40975.7萬人，2008年這一數據為33471.1萬人，10年增長了22.47%。

也就是說，城區擴張速度遠超人口吸納速度。這反映在表象上就是很多新城設計的人口規劃目標並未按照預期實現，新城成為空城。不僅如此，新城建設的問題還表現在土地利用粗放、公共設施缺乏配套、基礎設施超前、產業支撐缺乏，地方債務加劇和房地產開發導向等方面。

實際上，在成功案例的示範下，新城新區建設不只在中心城市展開，而是在全國範圍內開花，很多新城建設存在一哄而上的跟風現象。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發布的《中國新城新區發展報告》顯示，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區數量達3500多個。2013年的調查顯示，90%的地級市正在規劃新城新區，部分新城總面積已達建成區的7.8倍，有12個省會城市擬建55個新城新區。

在規劃建設過程中，一些新城往往是原有城市形態的複製，新城建設並沒有解決已有的矛盾，而且產生很多新的問題。在推進新型城鎮化過程中，新區新城的開發和建設，應該不僅是擴張城市空間增量，更應是引領中國城鎮化的道路創新變革。

比如，成都在此次規劃建設東部新城時，提出要實現三個轉變，即轉變營城思路、發展方式和建管模式。強調注重遵循城市建設發展規律，堅持「寧可慢一點，也要好一點」，既審慎布局、循序漸進，又勇於探索、先行先試。同時，注重把握科學營城的定力和時序。

此外，成都還要求堅持戰略留白強化土地預留。為了應對未來城市發展過程中的不確定性因素，滿足未來城市發展新需要，並充分發揮土地價值，在東部新城規劃建設初期強化土地預留，共規劃2處城市級預留用地，每處2.5平方公里，8處片區級預留用地，每處面積1平方公里。

其實，從中心城市的新城建設來看，雄安新區的規劃理念往往是它們借鑒的榜樣。上述《戰略規劃》就是成都在進一步學習雄安新區規劃理念，對標借鑒新加坡等先進地區規劃建設經驗後形成的。武漢長江新城規劃也明確提出要對標雄安新區。

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