學前教育：從問題感知走向政策研究
學前教育政策研究的升級與定位
「再窮不能窮孩子，再苦不能苦教育」，這是極具有感召色彩的口號，它曾經在很長時間裡，發揮情感捲入的作用，在我國各級政府那裡落實「教育優先發展」的戰略，幫助我國成功實現「窮國辦大教育」的壯舉。然而，從政策研究的意義上講，立足普通人的生活狀況，抽出簡單的問題，設置明確的政策目標，不過是「社會科學中的幼稚經驗主義」，對於義務教育這種同質性和共識程度高的政策是適用的，但對於學前教育這樣的異質性較高、政策目標多元的體系來說，經驗主義和慣性思維都會影響政策的適切性。
改革開放40年來，學前教育事業的發展走過了一條從被動「捲入」改革，到主動「設計」發展的道路。國有企業改革、農村集體經濟改革，改變了學前教育存量結構，學前教育事業「被迫」適應支持體系變革的需要，民辦學前教育佔據半壁江山；市場經濟的建立和城市住房制度改革，將購買服務的概念引入我們的生活，「入園難、入園貴」的現實將發展學前教育擺到公共政策的優先位置上。於是，一個新的問題擺在了我們的面前，當學前教育可以主動「設計」事業發展戰略的時候，如何適應當前的社會需求，提高政策的適切性和前瞻性呢？學前教育雖然規模較小、教育內容簡單，卻有著最複雜的公共政策。適應城市化生活方式的變化，學前教育怎樣為不同群體服務？一些關鍵的政策問題，考驗著我們的政策水平，逼迫學前教育政策研究「升級」。
▌問題一
當前，「入園難」主要表現為入公辦園難，那麼，適應社會需求，是不是就是大力興辦公辦園？經驗主義的反應是這樣的，但是，政策分析需要回答，公辦園在社會需求中的優勢地位是怎樣形成的？公辦園在提供服務方面是否更有效率？在一個擁有多類型供給體系的市場中，財政中性作為一個更上位的制度是否清晰，並得到落實？
▌問題二
民辦園存在「逐利」現象，這是資本的本性決定的。那麼，對於這種「本質」不好的教育機構，我們是否就應該逐步壓縮它？直接的反應也是如此，並且能夠獲得很多人的贊同。但是，政策分析卻要思考，一個機構的行為特徵是由它所處的制度環境造成的，民辦學前教育出現的問題，有它的逐利性的緣故，但是，怎樣才能構建一個合適的制度環境，能夠讓民辦園的效率發揮出來，並且讓它的靈活性為社會多元化的需求提供滿足？
▌問題三
學前教育類型多樣，行政管理人員偏少，導致質量監管困難。那麼，直接的反應是增加行政管理崗位，設置學前教育的專門管理部門。這無疑是有道理的，學前教育沒有專門管理部門經常導致無人牽頭相關質量監管工作。但是，增加多少人能夠監管到分布在城市邊邊角角的幼兒園呢？能夠發現多少問題呢？政策分析需要回答的，遠不止監管部門，而是監管信息的獲取和分析，監管部門只是獲取信息的方式之一。如果治理信息能夠有系統化的搜集和處理方式，輔以人員的現場走訪和巡視，那麼，是不是學前教育質量監管需要的是質量監管的信息化問題，而不是管理人員的問題呢？至少，前者的優先順序要大於後者。
隨著體制改革的深入，政策問題也變得越來越複雜，需要藉助政策分析框架，去深入剖析運行機制和關聯因素，政策研究的升級迫在眉睫。
本文選自21世紀教育研究院出品的《教育政策觀察》
作者：曾曉東
21世紀教育研究院副院長
北京師範大學教育學部教授
編輯：李語凡
