脫歐，將英國推入憲法危機

英國脫歐之路漫長而艱辛。如今，公投及脫歐不僅給英國帶來了嚴重的政治危機，還帶來了憲法危機。2019年6月8日，英國《經濟學家》發表封面文章《瀕臨爆炸》（The next to blow）及深度報道《公投及其傷害》（The referendums and the damage done），對英國憲法本身存在的問題，公投、脫歐及各種改革給憲法帶來的新疑慮與挑戰進行了分析。文章指出，英國現在比任何時候都更需要一部生機勃勃的成文憲法。

原文 ：《脫歐將英國推入憲法危機》

編譯 |楊勇

圖片 |網路

英國憲法陷入重重混亂之中

英國以她不成文的憲法為榮，美國、法國和德國的憲法都是白紙黑字的成文法。議會民主制之母的英國，除了愛爾蘭獨立戰爭之外，300年來沒有政變、革命和內戰。「議會至上」框架下，一套緩慢演變發展的傳統、慣例和法律支配著政治。英國以其政局的穩定性，雄辯地說服世界，她的施政風格是建立在百年來常識改編的堅實基礎之上的。

如今，這種觀點已經過時。脫歐無休止的爭論攪亂了原來的平靜，如在憲法炸藥下放置了一根枯枝。考慮到在一個彼此針鋒相對的國家裡憲法改革的艱難，要想拆除炸彈的引信，很難！要讓英國人相信，他們認為生機勃勃的憲法其實正在增大混亂、分歧和威脅，同樣很難。

特里莎·梅辭職後的第三天，繼任之戰正式打響。其中一些人，包括鮑里斯·約翰遜發誓，除非歐盟給英國他們想要的（歐盟不會給的），否則將在10月31日無協議脫歐。12.4萬保守黨黨員將選出下一任首相，去解決這個撕裂國家的難題。

更糟糕的是，議會會投票反對無協議脫歐，因為這將嚴重傷害英國利益。在這一博弈中，無疑會產生很多陰謀，或阻止通過無協議脫歐，或強行通過，而憲法不能明確行政和議會哪方壓倒另一方。

這種不確定是因為英國憲法是一團由無數分散的法律、傳統和制度構成的混亂組合。通過議會投票或僅僅下院議長的許可，其內容似乎很容易修正。大多數英國立法者都知道，反覆變化的鬆散制度會削弱民主。這也是過去他們保持自我剋制的原因，但是最近幾十年，民主自由似乎不可撼動，英國領袖忘了這種謹慎，開始大量炮製新的憲法。

布萊爾和卡梅倫時期，議會給蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭議會分權，並直接通過公投分權給人民，這些舉措本意是好的，也是人民所想要的，但是人們沒有考慮到它們對憲法整體的影響。

但脫歐帶來了混亂。公投同意脫歐，但是沒有涉及具體細節，以哪種形式脫歐呢？議員應該怎樣彼此妥協以代表選區最大利益，也不明確。他國避免了這種錯誤，比如愛爾蘭也舉行了公投，但是其憲法第46條規定，通過具體細節的法案後，人民才能公投。英國從沒想過要這麼理智。

脫歐因為威脅到聯合王國的統一，為憲法混亂埋下了種子。在歐洲議會選舉中，蘇格拉民族黨選票上升，蘇格蘭在公投中選擇留歐，蘇格蘭民族黨領導因此宣稱更多的人支持他們脫離英國。聯合王國分裂將是憲法的夢魘，要是沒有退出機制就好了！選擇舉行第二次蘇格蘭公投令人擔憂。梅首相要求蘇格蘭民族黨等到脫歐塵埃落定之後再說。北部邊境不喜歡約翰遜，如果他當選首相，能阻止蘇格蘭這些運動嗎？答案不明確。

脫歐也給憲法帶來了新的疑慮。把公民權載入法律的《歐盟基本權利憲章》不再影響英國法庭，但有人希望廢除國內立法，將《憲章》納入英國法律體系。如果議會通過了不公的新法，法庭雖然抱怨但是無法阻止，所以有人號召改革考慮欠周的憲法。這又導致最後的擔憂。對於經過三年爭論的激進政治勢力而言，英國搖搖欲墜、容易修改的憲法十分脆弱！極左派對如何變革英國還不十分明確，認為他們會聚焦經濟和公共開支而不問制度，這種想法很幼稚。無論是工黨政府，還是保守黨政府，只會因在議會中的席位而受約束。

大多數英國人對前方的考驗渾然不知。他們還在相信自己獨特的行事方式會帶來穩定。憲法無限的靈活性會允許妥協，帶領這個國家走過脫歐的不毛之地，這有可能。但是，更可能的是，會充滿欺騙和叛國的行為。脫歐已經是一個政治危機，現在，它又註定是一個憲法危機。不幸的是，英國人還沒有對這一點做好準備。【源自《瀕臨爆炸》（The next to blow）】

公投侵蝕憲法，影響政局

7月某些時候，英國12.4萬人的郵箱里會收到一張選票，讓他們從兩個保守黨議員里選一個。得票多的那一個很快入主唐寧街10號成為首相，剩下的6600萬人沒有任何發言權。

英國已經很多次沒有經過選舉就換了首相。以前，新領導由議員選出。1998年以來，保守黨將候選人削減為兩名，如果一人退出，另一人自動取勝（梅首相就是如此）。一群該領養老金的人，2/3是男性，人數不到伍爾弗漢普頓市人口一半，種族多樣性也不高的人組成領袖選舉團。

首相併不容易罷免，其權利也沒有受到非常明確、正式的限制。對保守黨的議員來說，想成為黨魁，要互相殘殺和自殺相結合。2011年英國的《定期議會法案》確立了下院的信任票慣例，議員可以通過不信任票推翻政府，但政府下台後如何收場，由此會產生什麼混亂局面都不得而知。英國議會程序之奇怪體現在，如果首相故意不合作，可以在沒有獲得議會多數通過時，以多種方法強制實行無協議脫歐。這一切都構成了英國的憲法危機。

英國憲法特別隱晦難懂，即使那些統治者也理解不透徹。女王都說：「英國憲法一直以來令人迷惑，未來依然如此。」正常時期，這樣的憲法運行良好，而非常時期就會有影響，脫歐帶來的，正是非正常時期。

蘇格蘭民族黨拒絕脫歐，似乎沒什麼效用。北愛民主統一黨拒絕脫歐，卻得以保留其少數黨政府。公投決定的脫歐，在下院三次沒有通過。在5月23日舉行的歐洲議會選舉中，議會兩大傳統政黨得到不到1/4的票數。這樣的時刻考驗著憲法，英國似乎很難通過當前的考驗。

很多英國人認為其不成文憲法是上蒼賦予的榮譽。實際上，大多數的英國憲法是書面的，只是不在一個地方，一個級別而已。從1215年《大憲章》開始，數百年間漸積的法律、先例和程序構成了英國與眾不同的憲法。過去幾個世紀，憲法更多依賴於人們對她的景仰，這是政府的「好人理論」。

憲法偶爾改革：《人民代表法》四次修正，選舉權不斷擴大。布萊爾時期，這種克制消失了。對蘇格蘭和威爾士進行放權改革，其議會得以恢復。《北愛和平協議》給北愛帶來了和平，也以不同方式改變了她的憲法位置。1988年的《人權法案》和《憲章》提高了公民權，原來由議會好人來保護的自由，由司法機構來確保。不過，令人印象深刻的不止改革之寬，還有執行之漫不經心。

19世紀的英國，看到了法國、美國是如何撕裂自己的；20世紀上半期，英國看到了極權主義的崛起。他們才意識到需要嚴肅對待脆弱的英國憲法。前內閣秘書說：「我們一次次改變憲法，就好比麻醉後緩慢醒來，感覺很痛。」事實比那更糟糕，脫歐重新撕開了一場沒有事先準備的手術的傷口，並致其感染。脫歐暴露了憲法的缺陷，留歐倒幫助掩蓋了這些缺陷。

脫歐放大了新的憲法問題——主權應該在哪？女王？女王和議會？那公投呢？1975年威爾遜首相發起20世紀唯一的一次公投，決定英國是否脫離歐共體，當時英國加入歐共體才兩年，結果2/3的人選擇留在歐共體。卡梅倫在位期間三次公投：2011年發起關於選舉改革的公投，獲勝；2014年蘇格蘭獨立公投，獲勝，蘇格蘭留在王國；2016年脫歐公投，沒想到最後有52%的選民支持脫歐，卡梅倫失敗，宣布辭職。大多數議員對結果不滿意，但卻無能為力。其實，長期以來，英國憲法並不喜歡公投。《定期議會法案》也難辭其咎，法案規定，政府如果失去下院信任，兩周內，任何贏得下院支持的議員都可以組織政府，不用選舉。

當前局面因政黨內部變化更加糟糕，脫歐公投弱化了政黨，政黨又弱化了議會。黨員身份，而非議員身份，最終決定了誰是執政黨，誰成為首相。脫歐的諷刺在於：脫歐使憲法改革非常有必要，卻很不可能！【源自《公投及其傷害》（The referendums and the damage done）】

文章原載於社會科學報第1667期第7版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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