「王莽改制」對官制的其中一項改革：「州刺史」改「州牧」
官制改革是「王莽改制」中最重要的其中一項改革。自公元8年王莽登基開始，為了表示改朝換代，新朝就該有新的氣象，於是王莽根據《周禮》所載，先後將一大批政府機構和官制改換了名稱，如中央官職，大司農改羲和、太常改秩宗、大鴻臚改典樂、少府改共工、水衡都尉改予虞、光祿勛改司中、衛尉改太衛、中尉改軍正等；地方官職，太守改大尹、都尉改太尉、縣令改宰。同時在用新名替換了一大批的舊官職外，王莽還新增了多個全新的官職，如在中央新置大司馬司允、大司徒司直、大司空司若等官職，在地方也新置牧副、監副等官職。
王莽改制
且王莽還對官秩進行了更名，《漢書.王莽傳》載「更名秩百名曰庶士，三百石曰下士，四百石曰中士，五百石曰命士，六百石曰元士，千石曰下大夫，比二千石曰中大夫，二千石曰上大夫，中二千石曰卿」。可以說，秦漢時的官職已經被王莽改的是「面目全非」，無論是在官名，還是職能上，新朝較之西漢都有著天翻地覆的變化。
而在之中，尤以西漢時期「州刺史」的職能變化最大。
西漢武帝年間，因惠帝時期設立的監察地方的「監御史」已不堪大用，他們或玩忽職守，或與地方官互相勾結，已然成為了地方上的一顆毒瘤。而雖然在文景時期，西漢的統治階級已經發現「監御史」的不堪重用，但卻並未將其廢除，只是在文帝十三年，漢文帝以「御史不奉法，下失其職」的理由，繼而「乃遣丞相史出刺，並督監察御史」，就是在監御史外另外設置一套全新的地方監察制度-丞相史出刺制度，然後負責與「監御史」一起監察地方。
西漢官制
但是這個方法顯然無法幫助朝廷徹底且有效的監察地方，反而是讓朝廷對地方的監察變得更為的混亂，究其原因在於，監御史與丞相史同為地方監察官，所以職權上往往會出現重疊交叉的情況，因此兩方互相推諉扯皮的事情那是屢屢發生，如此朝廷對於地方的監察就顯得更羸弱。
於是到了武帝這一代，雄才大略的漢武帝深感此種混亂決不能再持續下去，於是相繼罷監御史、丞相史出刺制度，改行「刺史制」。元封五年，漢武帝「初置刺史部十三州」，將全國劃分為十三州部，即冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交州、司州，每州部為一個監察區，設「州刺史」一人，負責監察所在州部的各郡國。
西漢十三州
初設時，武帝就確立了「州刺史」的六項職責:
1、「強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡」。如果出現地主豪強違法侵佔百姓田地，以強凌弱，以多欺寡的，州刺史有權監督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地主豪強兼并土地，魚肉百姓，欺行霸市，橫行鄉里的做法。
2、「二千石不奉詔，遵舊典，倍公問私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸」。如果太守等二千石官員不聽朝廷的命令，不遵從法令，以權謀私，誹謗朝廷的詔令，利用手中的權力去侵吞百姓的財富，用重稅去搜刮民脂民膏的，州刺史有權監督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級官員以權謀私的不法行為。
西漢太守
3、「二千石不恤疑獄，風歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言」。如果太守等二千石官員對案情不明、證據不充分的案件不管不顧，甚至造成冤案，而在審理案件的時候又喜歡濫用酷刑的，州刺史有權監督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級官員執法不公的不法行為。
4、「二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵玩」。如果太守等二千石官員在替朝廷選撥人才的過程出現任人唯親，營私舞弊的情況，州刺史有權監督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級官員任人唯親的不法行為。
西漢疆域圖
5、「二千石子弟恃怙榮勢，請任所監」，如果太守等二千石官員的子弟仗勢欺人，為害鄉里的，州刺史有權監督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級官員子弟違法亂紀的問題。
6、「二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令」，如果太守等二千石官員與地主豪強相互勾結，從中謀取不義之財的，州刺史有權監督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級官員和地主豪強相互勾結的不法行為。
西漢郡縣地圖
從以上的六條內容來看，武帝時期的「州刺史」雖與之前的"監御史"一樣只有監察權，而無執行權，但是實權卻儼然要比"監御史"大的多。在當時，郡國的長史、太守等二千官員的政治前途幾乎被"州刺史"一人所左右，官位保與不保，品級升與不升，全有刺史說了算。
如哀帝時期大臣何武，他在擔任揚州刺史時「所舉奏二千石長吏必先露章，服罪者為虧除，免之而已，不服，報奏之，抵罪或至死」，就是說何武這位揚州刺史若發現太守等二千石官員有違法現象，若他認罪也就罷了，但是如果不認罪，就直接上奏皇帝，或關押，或處死，總之是不會讓你好過。亦如昭帝時期大臣魏相，他在擔任揚州刺史時，所在的各郡國二千石官員就「多所貶退」。
從這些例子可以看出，西漢的州刺史權力是極大的。也就是如此，久而久之，「州刺史」在地方上開始凌駕於郡國各地方長官之上，人們開始只知有州刺史，而不聞有太守。
西漢十三州刺史部
而到了西漢中期後，西漢的「州刺史」還往往被賦予超出其監察權的職責:
1、賦予兵權。在當時如果「州刺史」所監察的州出現叛亂時，他們往往會被賦予統兵之權，如宣帝時期，冀州發生民變，冀州刺史張敞就「以耳目發起賊名區處，謀誅渠帥」。
2、安置流民。元帝時，關中地區流民眾多，為了解決流民問題，關內侯平當就上奏元帝，希望將流民遷往幽州，此時元帝應允，後就下詔「刺史二十石勞徠有意者」。
3、處理少數民族事務。如元帝大臣王尊在做益州刺史時，就被元帝命令讓其「來徼外，蠻夷歸附其威信」，去安撫益州的少數民族。
4、商議國事。元帝時，漢元帝就曾下詔「召見諸刺史，令房曉以課事，刺史復以為不可「。
5、賦予追捕權。昭宣時期，朝廷賦予了「州刺史」在緊急情況下有權追捕反叛的諸侯王和處理與諸侯王有關犯罪的權力。如昭帝年間，齊孝王孫劉澤欲圖謀反時，青州刺史雋不疑發現後，就在沒經過皇帝的同意下，直接先行逮捕了齊孝王孫劉澤等人，之後才上奏皇帝。
西漢十三州具體位置
自武帝設立"州刺史"，州刺史的權力就開始被逐漸放大，直至成帝時期，州刺史這位本是監察地方的官職憑藉著手中權力已經開始明目張胆的干涉地方事務，可以說是權勢顯赫。比如成帝時期，冀州刺史朱博就曾不經奏報就直接將一位秩百石的從事給殺了，想想看，此時州刺史都能直接擅自殺掉一個官吏，你說他的權勢能不大嗎？
當然不管如何，終西漢一朝，「州刺史」無論被賦予多少額外的權力，也無論是如何的顯赫。州刺史在本質上還是一個地方的監察官，其職責就是監察地方，而非治理地方。不過到了王莽時期，這一切就都變了，隨著王莽在推行「王莽改制」的過程中對「州刺史」進行改革，州刺史的職責開始變了，它開始由監察官轉為地方行政長官，並擁有了更大，更名副其實的權力。
王莽建立新朝後，他先後二次對「州刺史」進行改革:
公元8年正月
1、改「州刺史」為「州牧」。
2、「天下牧守皆以前有翟義、趙明等領州郡，懷忠孝，封牧為男」，賜予州牧「男爵」爵位。
公元14年
1、「置州牧、部監二十五人，見禮如三公」，給予「州牧」三公的禮遇。
2、「公氏作牧」，「州牧」必須是爵位為公爵的人才可擔任，其餘皆不可。
3、「皆世其官」，「州牧」允許「世襲罔替」。
禹貢九州圖
以上就是王莽登基後，對於「州刺史」的兩次重大改革的基本內容。從以上的改革內容可以看出，改名後的「州牧」，它的政治地位得到了顯著的提高，官秩不但被提為僅次於九卿的上大夫，同時還被賦予了原只有三公才能享有的禮遇，最後甚至都變成了只有公爵才能擔任的官職。可以說王莽時期的「州牧」在地位上已近乎等同於三公，可謂是地方上真正的封疆大吏。
且王莽時期的州牧，不但地位得到了顯著的提高，在職權上也有了非常大的變化。
第一、治理權。改名前的「州牧」實際上無論怎麼變，它的合法權力就是武帝時期所定的「奉詔六條察州」，就是只有監察權，而無治理權，其他的權力如統兵權、安置流民等都只是皇帝臨時賦予的，而非是永久性的。直到新朝，這些權力才開始慢慢被王莽合法化，且「州牧」也開始名正言順的擁有了對地方的治理權。
《漢書.王莽傳》載「以大司馬司允費興為荊州牧，見，問到部方略，興對曰：「荊、揚之民率依阻山澤，以漁採為業。間者，國張六管，稅山澤，妨奪民之利，連年久旱，百姓飢窮，故為盜賊。興到部，欲令明曉告盜賊歸田裡，假貸犁牛種食，闊其租賦，幾可以解釋安集。」。
新朝疆域圖
在這段記載中我們可以很明顯的看出新朝的「州牧」已經開始成為地方上的行政長官。「問到部方略」，這裡的「方略」明顯就是王莽問費興到任後，該如何對地方進行治理，試想，如果「州牧」沒有擁有對地方的治理權，王莽會這樣問嗎？顯然不會。
再者後來費興所回答的「興到部，欲令明曉告盜賊歸田裡，假貸犁牛種食，闊其租賦，幾可以解釋安集」，這個答案也可很明顯的看出「州牧」對地方上的確是有著合法的治理權的，畢竟「令明曉告盜賊歸田裡」這樣的事情，在之前，可是完全就只有太守這樣的地方行政長官才能做到的事情。
同時在新朝的文獻記載中，也經常出現「群牧...儘力相帥養牧兆民」、「宜急選牧、尹以下，明其賞罰。收合離鄉、小國無城郭者，徙其老弱置大城中，積藏穀食，并力固守」這樣的記載，從中我們也可以看出州牧對郡縣已經開始有了治理權，並儼然成為地方上的行政長官。
王莽劇照
此外，公元21年正月，王莽曾下詔「以州牧位三公，刺舉怠解，更置牧監副，秩元士，冠法冠，行事如漢刺史」，意思就是州牧位列三公，且事務繁忙，對於地方上的監察已經有些許鬆懈，所以為了讓朝廷更好的監察地方，朝廷決定再設「牧監副」一職，專門負責監察地方一事情。也就是說，這個時候，「州牧」已經由地方監察官轉換成了地方行政長官。
第二、統兵權。西漢時「州刺史」雖然有時也有統兵權，但那只是暫時的，只有發生民變或叛亂的時候，才會被賦予，而在平常是沒有的。到了新朝，改名後的「州牧」開始被正式賦予了統兵權，《漢書.王莽傳》載「莽見四方盜賊多，復欲厭....，賜諸州牧號為大將軍」,也就是這個時候被賜予大將軍名號的「州牧」開始有了名正言順的統兵權。
新朝農民起義
而在這之後，「莽以王況讖言刑楚當興，李氏為輔，欲厭之。乃拜侍中掌牧大夫李棽為大將軍、揚州牧，賜名聖，使將兵奮擊。」、「太師王匡、國將哀章、司命孔仁、兗州牧壽良、卒正王閎、揚州牧李聖亟進所部州郡兵凡三十萬眾，迫措青、徐盜賊」、「邑至雒陽，州郡各選精兵，牧守自將，定會者四十二萬人」等由「州牧」領兵去平叛的事情就已是屢見不鮮。
以上就是王莽時期「州牧」的具體權力。當然王莽所推行的「州牧制度」，同他推行的其他制度一樣，最終都是以失敗而告終。新朝滅亡後，在公元42年，漢光武帝劉秀就重新將「州牧」改為「州刺史」，同時原王莽賦予「州牧」的權力也被一一廢除。
參考文獻：
1.《漢書·王莽傳》
2.《史記·孝武本紀》
3.《漢書·武帝紀》
