楊建華：《基礎教育管理體制變革原理與應用》序言

我國基礎教育管理體製為何總是在集權趨向變革與分權趨向變革之間反覆交替，雖然每次變革都有特殊背景和原因，但每次變革都是對前一次權責變革趨向的逆轉，呈現出周期性循環？最近一次集權趨向變革建立的「以縣為主」體制及其權責結構後續又將如何調整，是繼續順勢上移還是逆轉下移？這些能否預測和掌控，背後有無規律可循？本著試圖從理論和實踐上做以探討，尋找主動深化教育管理體制改革，促進基礎教育穩步發展的新思路。

作者基於基礎教育管理體制與基礎教育運行實踐相互制約的關係，分析了我國基礎教育管理體制從新中國成立初期高度集權體制建立到2001年後「以縣為主」體制改革的變遷歷程。通過理論假設和歷史文獻分析，探討基礎教育管理體制權責結構在集權趨向與分權趨向之間交替變革的內在機制，並在此基礎上對「以縣為主」體制未來權責調整方向的影響因素做了冒險預測，對今後基礎教育管理體制改革提出了不大成熟的設想。

首先，參照相關學科理論研究，提出我國基礎教育管理體制集權趨向與分權趨向交替變革機制的理論假設。作者認為，任何教育管理體制都同時具有促進教育事業發展的正功能和妨礙教育事業發展的負功能。正負兩種功能在教育管理實踐中顯示的狀態和程度取決於教育事業運行情境的選擇和強化。當教育事業運行情境的全部問題或主要問題適合現行體制控制時，現行體制顯示為正功能或正功能大於負功能；當教育事業運行情境的全部問題或主要問題不適合現行體制控制時，現行體制顯示為負功能或負功能大於正功能。教育事業運行情境隨社會和教育事業發展而不斷變化，使得任何教育管理體制都可能從實施初期比較適合教育事業運行情境要求逐漸轉變為不適合，最終導致教育管理體制與教育事業相互制約關係的主動力發生周期性轉移。當教育事業運行情境變化在現行教育管理體制容納和控制範圍，即現行教育管理體制的權責結構適合解決教育事業運行情境的全部問題或主要問題時，制約關係的主動力就在教育管理體制一方，使其依靠行政和其他社會資源配置，有力推動教育事業發展；當教育事業運行情境變化達到現行教育管理體制難於容納和控制的程度，即現行教育管理體制的權責結構不適合解決教育事業運行情境的全部問題或主要問題時，制約關係的主動力就會轉向教育事業運行情境一方，使其要求和迫使教育管理體制進行必要調整和改革。教育管理體制從推動到妨礙教育事業發展的變化和教育事業從「被推動」發展到反過來推動教育管理體制調整改革的變化，源於相互制約關係中主動力轉移，而主動力轉移又源於教育事業及其運行情境的持續發展變化。

其次，用歷史文獻分析方法系統梳理了我國基礎教育管理體制從新中國成立初期集權制建立到2001年後「以縣為主」體制改革這一漫長歷史變遷。認為，新中國成立初期建立的高度集權教育管理體制，是適應當時教育事業運行情境要求儘快摧毀為舊政府服務的教育體制，建立全新的為鞏固新生政權服務的教育體系的必然選擇；1958年後的分權趨向調整，是適應教育事業運行情境的主要問題由為鞏固新生政權服務，向調動地方政府辦學積極性和減輕中央政府財政負擔轉化的必然選擇；1963年後實施的集權趨向調整，是適應基礎教育事業運行情境的主要問題由減輕中央財政負擔和調動地方政府辦學積極性，向制止教育脫離社會基礎盲目擴張規模和教育質量整體下降轉化的必然選擇；1966年後基礎教育行政體出現的分權趨向調整，既可以看作「文革」對1963年集權趨向調整形成的體制的破壞，也可以看作基礎教育管理體制迫不得已適應當時特殊政治環境採取的無奈選擇。1977年後實施的集權趨向調整，是適應「文革」結束後教育事業運行情境面臨如何加強中央政府權威，以便儘快撥亂反正，恢復秩序等急迫形勢的必然選擇。1985年後實施的分權趨向調整，是適應基礎教育事業運行情境的主要問題由強化中央政府權威以恢復秩序，向調動地方政府辦學積極性以解決教育投入缺口轉化的必然選擇。2001年後實施的集權趨向調整，是適應基礎教育運行情境的主要問題由調動地方政府辦學積極性和解決教育投入缺口，向縮小地區、城鄉教育發展差距和促進教育均衡轉化的必然選擇。這七次改革反映了基礎教育管理體制在靠近集權的區域呈現出集權趨向變革與分權趨向變革周期性循環的趨勢。即一段時間集權趨向變革之後，接著就是分權趨向調整。反之亦然，一段時間分權趨向調整之後，接著就是集權趨向變革。而這種周期性循環又是基礎教育事業運行情境持續發展變化所致，符合假設。

再次，在理論假設和歷史分析的基礎上，對「以縣為主」體制未來調整趨向的影響因素做了冒險預測，認為「以縣為主」體制在解決基礎教育均衡問題上的成效和基礎教育事業運行實踐中新出現的問題的性質是兩個重要影響因素。從「以縣為主」體製成效看，如果基礎教育的城鄉差距、區域差距在逐步縮小，均衡發展成效顯現，可能繼續維持這一體制並在實踐中完善；如果均衡效果不明顯，甚至部分地區間、城鄉間差距還在拉大，可能繼續上移基礎教育管理權責，或強化省級統籌和中央財政轉移支付力度。從教育事業運行情境的問題的性質看，如果教育事業運行情境的主要問題仍是縮小差距和促進均衡，可能繼續維持和完善集權趨向調整的策略；如果隨著均衡問題逐步得到解決，另一側面的更高水平的效率、質量或其他問題開始顯現和累積，直至影響教育事業發展甚至正常運行時，教育管理體制可能沿著與現行權責走向相反的方向調整。

最後，勾畫出建立基礎教育管理體制效能保障機製做了的設想。認為，基礎教育管理體制是推動基礎教育事業運行的手段，其變革調整在國家政治體制框架內，受制於基礎教育事業運行情境發展變化；基礎教育管理體制根據基礎教育運行情境變化的要求適時和適當調整，才能保持推動基礎教育事業正常運行和穩步發展的功效；基礎教育運行情境相對於基礎教育管理體制而言，是相互制約關係中最積極、最有活力的一方，其變化趨勢遵循著量質變化法則；量變和質變對基礎教育管理體制具有完全不同的效價；基礎教育管理體制與基礎教育運行情境不是單向的推動與被推動，而是相互制約關係，相互制約的主動力在教育管理體制與教育事業雙方之間周期性轉移。要持續增強基礎教育管理體制的正功能，發揮基礎教育管理體製作為推動基礎教育事業正常運行和穩步發展的手段的功效，必須持續跟進評估基礎教育管理體制的效能狀態；適時合理調整基礎教育管理體制的權責結構；建立反饋調控和預先調控互補的基礎教育管理體制效能保障機制。

楊建華，副教授，陝西師範大學教育學院教育管理學碩士生導師。主要研究方向：基礎教育管理政策、農民工子女教育政策等領域。

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