GAO 新版武器系統採辦績效評估分析

2019年5月，美國政府問責局（GAO）發布新版《武器系統年度評估：基於知識的採辦實踐的有限使用會持續削弱國防部投資》報告（下稱《評估報告》）。該系列評估報告始於2003年，每年發布一版，旨在全面評估上一財年國防部重大武器系統採辦在成本、進度和性能指標等方面的績效。新版《評估報告》是該系列評估報告的第17份，對2018財年82個重大採辦項目進行了評估。總體來講，報告認為重大項目績效有所下滑、成本略漲、周期延長、競爭情況也不容樂觀。與2018年一樣，GAO特別關注基於知識的採辦實踐問題，認為重大採辦項目在這方面做得還遠遠不夠，在縮短採辦周期、提升採辦績效方面還有提升空間。

01

項目整體績效略有下滑，競爭比例下降

1. 採辦總成本和平均成本均上升，與改革初衷相悖

2018財年國防部重大採辦項目共計82個，比2017財年減少4個，總採辦成本為1.69萬億美元，反而比2017財年上漲80億美元。與十年前國防預算較多的年份2008年相比，項目數量減少了14%（減少了13個），但總成本僅下降3%。因此項目平均成本上升較大，從2008財年的183億美元，上漲到2018財年的206億美元。在2018年評估報告中，2010財年實施採辦改革以後啟動的28個項目在2017財年平均成本呈下降趨勢，而2018財年，這些項目的平均成本則上漲14億美元。儘管漲幅不大，但GAO認為這讓人略感不安，因為改革初衷是限制成本增長。

2. 平均採辦周期延長，長期研發項目大幅度拖延

從項目進度來看，2018財年重大採辦項目的平均周期比2017財年延長4個月（前一年僅為1個月），比2012財年延長近3年。GAO認為，2018財年重大項目周期延長會引發項目總成本上漲，有20個重大項目研發周期超過20年，達到初始能力的平均延期時間超過3年，相比首次全面估算的平均成本超支83%。而項目研發周期少於10年的項目，平均延期在1年以內，平均成本下降34億美元。GAO認為，進度拖延的一個重要原因是國防部近幾年通過改進現有裝備項目來引入新能力，而國會希望國防部按照最佳慣例要求通過新上裝備來引入新能力。

3. 競爭比例下降，軍工巨頭壟斷嚴重

GAO調查了82個重大項目共183個主合同，對重大項目競爭情況做了統計分析。從數量看，僅有31%的合同是通過競爭授予，其中僅有10%的合同有3家（含）以上承包商參與競爭；從部門看，國防部直屬機構的競爭合同最多，有50%的合同有競爭，陸軍部最低，只有24%有競爭；從合同類型看，研發合同81%是通過競爭授予，而生產合同只有15%通過競爭授予。這表明國防部在某承包商完成武器系統研發合同以後，傾向於直接將生產合同授予同一家承包商，不再進行競爭。

從企業來看，五大軍工巨頭（即洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯曼、通用動力、聯合技術）得到了國防部47%的合同，金額佔到所有重大項目合同總額的72%，而其餘的合同授予大約30家公司。五大軍工巨頭中，洛克希德·馬丁獲得的合同數量最多，佔到總數的20%；波音獲得的合同金額最多，達951億美元，佔到總合同金額的5.6%。這表明，五大軍工巨頭壟斷國防項目的形勢依然嚴峻。

02

基於知識的採辦實踐不足，將持續影響採辦項目整體績效

基於知識的採辦是國防部採辦策略之一，被認為是控制重大採辦項目進度與成本、提高採辦績效的有效手段。GAO《評估報告》認為，大部分重大採辦項目存在關鍵節點知識欠缺問題，將對成本、進度以及風險控制產生不利影響；並指出這些問題依然存在，且更為嚴重。

1. 三個關鍵節點基於知識的採辦實踐對重大項目整體績效至關重要

GAO對重大項目採辦全壽命周期中涉及的8個重要關鍵節點進行了逐一分析和評審，認為在三個關鍵節點實施基於知識的採辦實踐對於項目整體績效至關重要：在系統開發啟動（即里程碑B決策）之前，完成相關環境中所有關鍵技術演示驗證與初始設計評審；在關鍵設計評審之前，至少完成90%的製造設計圖；在生產啟動之前，完成穩定可控條件下核心關鍵製造過程演示驗證，完成試驗生產線上所有核心關鍵製造過程演示驗證，以及在目標環境下完成典型樣機試驗。

2. 基於知識的採辦實踐項目的成本和進度績效明顯優於其他項目

2018年的GAO報告對15個項目基於知識的採辦實踐進行了統計分析，2019年將這一分析擴大到17個。GAO發現，在過去兩年，完成基於知識的採辦實踐中三個關鍵節點的一個或多個重大採辦項目，其成本和進度控制明顯好於未完成的項目。例如：在系統開發啟動之前完成初始設計評審的項目平均成本節約0.5%，進度延期33.5%；而未完成的項目平均成本增加65.6%，進度延期80.5%。在關鍵設計評審之前完成相關基於知識的採辦實踐的項目平均成本減少5.4%，進度延期21.5%；未完成的項目平均成本增加24%，進度延期42.8%。

但總體來看，在三個關鍵節點全部完成基於知識的採辦實踐的項目很少，每個關鍵節點僅有兩三個項目能完成，而且完成較好的項目也僅是完成了其中75%左右的採辦實踐工作。因此，GAO認為重大採辦項目在基於知識的採辦實踐方面做得還遠遠不夠，通過基於知識的採辦實踐來節約成本、控制進度還有非常大的提升空間。

3. 軟體交付滯後嚴重影響重大項目進度

基於知識的採辦實踐也涉及軟體開發。2018年的報告中，GAO就發現軟體開發滯後是導致重大項目成本增加、進度拖延和武器系統性能指標受限的重要原因。2019年的報告中，GAO重點對45個已經進入生產階段的重大項目在開始生產之前的軟體交付情況進行了調查，發現僅有16個項目在開始生產之前完成了軟體交付，有3個項目甚至延遲到全速生產以後才交付。GAO發現，很多項目沒有跟蹤軟體開發成本數據，低估了軟體開發的困難程度，也沒有很好地使用軟體開發工具。總體來看，軟體採辦績效仍未得到明顯改善。

03

F-35「閃電Ⅱ」項目案例分析

新版《評估報告》對51個重大採辦項目的成本和進度情況分別進行了簡要分析。其中，在多軍種聯合項目領域，F-35「閃電Ⅱ」作為典型項目受到普遍關注。

F-35「閃電Ⅱ」項目於1996年啟動，採辦成本巨大，占所有重大採辦項目成本總額的21%。總體來講，2018財年，F-35「閃電Ⅱ」成本和進度控制都沒有按預期計劃完成，但在提升性能和績效方面取得了一定進展。

2018財年F-35「閃電Ⅱ」成本比2017財年增長15%，比2001財年初始估算增長74.6%；進度比2017財年延期6個月，比2001財年初始估算延長62個月；採購數量為2470架，比2001財年初始估算減少396架，以2019財年美元價值計算，平均單架採購成本為1.437億美元。同時，2018財年F-35「閃電Ⅱ」項目在提升性能和績效方面做了多方面努力，取得多項進展，如預計使用壽命延長至50多年、F-35A單價連續11年降低等。2018年10月，項目辦公室更新了採辦策略，為未來的技術開發和集成提供了一個總時間表。F-35「閃電Ⅱ」項目預計2019年9月完成作戰試驗，10月開始部署，但能否按期部署仍存在很大疑問。

04

幾點認識

重大國防採辦項目是國防部採辦管理工作的核心，美國會對此高度關注，每年在審議國防預算時都要重點審查相關內容，而GAO的年度評估報告為其審查提供了重要依據。通過分析2019年的GAO《評估報告》，可以得出以下幾點認識：

1. 採辦改革成效尚未完全顯現

美軍近兩年大力推進國防採辦改革：重組採辦、技術與後勤副部長辦公室，向軍種下放採辦許可權，實施快速採辦，更大範圍推廣其他交易授權，推行樣機策略等。但從結果看，重大項目數量雖有減少，總採辦成本卻未明顯降低，2018年還呈上升趨勢。統計結果顯示，目前階段仍屬美軍採辦改革的轉型調整期，上述舉措整體發揮成效仍需時日。

2. 競爭是提高採辦績效的核心和基礎

美軍的國防戰略和採辦管理工作無論如何調整，競爭始終是其重要關注點。如果美國因其他改革而忽略了競爭，其國防科技工業基礎和創新能力將被極大削弱。早在2009年美國預算管理辦公室（OMB）就發布備忘錄，將非競爭合同列為高風險合同。2010～2015年國防部發布幾個版本的最優購買力倡議，其核心也是加強競爭。GAO在近幾年報告中均著重評估重大項目競爭比例，意在提醒國防部防止壟斷、強化競爭。

3. 美軍基於知識的採辦實踐落實不暢

美軍自2003年以來就在實施基於知識的採辦實踐，其核心是加強採辦過程中關鍵節點的演示驗證，以強化項目的成本、進度和技術性能管控，特別是在研製等早期階段通過技術演示驗證不斷提升技術成熟度，能夠顯著降低項目後期的「拖」「降」「漲」風險。但這一實踐卻沒有在重大項目中得到很好的落實，究其原因，可能與其要求繁瑣細緻、不好量化、無法作為節點審查硬性要求有關。

4. 軟體採辦改革成為國防部目前重點工作

美國防部對硬體產品的採辦程序進行過多次調整，而在軟體領域，改革調整的幅度相對有限。隨著近年來軟體在裝備整體性能中發揮出越來越關鍵的作用，軟體的重要性與日俱增。美國防部兩年前就責成國防創新委員會專門負責研究與軟體採辦改革相關的政策措施。2019年5月3日，國防創新委員會發布題為《軟體永無止境：重構代碼採辦工作以獲得競爭優勢》的報告，提出軟體採辦改革的措施和建議。針對一再延遲的F-35「閃電Ⅱ」項目「自主後勤信息系統」（ALIS），國防部計劃將其作為最新軟體採辦改革試點，著重提升其效率。

來源 ：美國政府問責局網站/圖片來自互聯網

軍事科學院軍事科學信息研究中心

李宇華、魏俊峰、張代平、李海英

如需轉載請註明出處：「國防科技要聞」（ID：CDSTIC）

註：原文來自網路，文中觀點不代表本公眾號立場，相關建議僅供參考。

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