新生代農民工：人力資本投資的重要群體之一

黨的十九大報告強調要加快建設製造業強國，加快發展先進位造業。這些依賴於有大量的技能型製造業工人。然而，技工短缺問題從2005年開始在全國範圍內出現並日益加劇。長三角和珠三角製造業基地的多數企業面臨技能人才短缺、招工難的問題。企業轉型升級所需的技能人才需求缺口大，到2020年我國高端技能型人才缺口達到2200萬。

民工荒反映了我國陷入低技能農民工供給充足與高技能勞動者供給不足的結構性矛盾。隨著工業4.0進程加速和日益深化，勞工技能更新問題也成為亟需解決的重大課題。技工短缺業已成為產業升級的掣肘。雖然我國頒布了大量農民工培訓政策法規，各級政府付出了巨大努力，取得了不錯的成績。由於傳統國民教育系統在技能供給方面的局限性、校企協同培養矛盾突出、職業技術院校招生難等導致技能人才培養乏力。

目前，新生代農民工已成為新興產業工人的主力軍和製造業勞動力主體，但他們的受教育水平和技能培訓狀況令人堪憂。2009—2017年，70%以上的農民工只有初中及以下受教育水平，最高年份達到77%；沒有參加過任何培訓的農民工比例呈上升態勢，接受過培訓的農民工比例呈下降態勢。當務之急是加大對新生代農民工的人力資本投入，這是我國產業轉型升級的必然要求。

原文 ：《新生代農民工：人力資本投資的重要群體之一》

作者 |江西財經大學人文學院副教授 銀平均

圖片 |網路

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教育培訓是民生根基

國家最新數據顯示，2018年農民工增長到28836萬人，約合2.9億，超過總人口（13.9538億）的五分之一。新生代農民工佔到農民工總量的51.5%，比2017年提高1個百分點，而且他們更多地選擇舉家搬遷到城市居住、務工經商與生活。相當部分新生代農民工已成為城市社會「常住化、家庭化」的「事實移民」。

隨著老一代農民工因各種原因逐漸返鄉，新生代農民工已經發展為新興產業工人的主力軍和城市建設的生力軍，且已成為製造業所需要的勞動力主體。雖然政府出台了許多解決農民工問題的政策，農民工就業權益保障有了很大改觀甚至是突破性進展，但他們的半城市化和邊緣化狀況並未得到根本性改變。目前影響農民工在城市發展的因素除了原有的一些政策體制性障礙以外，農民工人力資本欠缺是關鍵因素。因此，加大對新生代農民工人力資本投資，提升新生代農民工綜合技能，是扭轉他們技能缺失狀況，消除產業轉型升級障礙的必然選擇，是實現農民工在城市發展和實現實質性城市融入的重要舉措。日益激烈的全球競爭，歸根到底是人才和技術競爭，本質上是教育培訓的競爭。教育培訓是民生根基，是國民立足社會的基礎和國家發展的根本所系。

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新生代農民工教育培訓面臨的問題

新生代農民工受教育培訓面臨的問題有教育問題、培訓問題以及教育培訓缺失引發的問題。教育問題表現為：

一是新生代農民工受教育程度低；二是受教育機會缺失，人力資本存量不足。培訓問題包括：一是培訓嚴重不足；二是培訓目標定位偏差，局限於單一的就業技能培訓，綜合素質難以提高；三是政府作為培訓責任主體的責任錯位和缺位，難以保障農民工的教育培訓權益；四是教育培訓費用個人負擔太多，新生代農民工的實際培訓率低；五是培訓市場不規範，難以滿足新生代農民工的教育培訓需要；六是培訓效果不盡人意，影響到新生代農民工的培訓參與度和積極性；七是參加培訓的積極性低，影響到人力資本的提升。

教育培訓問題引發的問題表現在：

一是簽訂勞動合同的比例偏低，缺少法律保護；二是工作穩定性差，工作更換頻繁；三是普遍受教育水平低，對工作狀況普遍不滿意；四是收入偏低，對收入狀況普遍不滿意；五是新生代農民工身心健康問題突出，農民工人力資本缺失狀況進一步惡化。

造成上述問題的原因主要有：

一是缺乏可操作性的基礎教育立法，難以確保他們基礎教育階段的教育福利；二是各教育福利主體的法律責任不明晰，他們的教育福利權益無法實現；三是教育投入不足以及城市偏好和向高等教育傾斜的投入機制，直接導致他們受教育水平低下的局面；四是新生代農民工職業教育培訓體系不健全，侵害了他們接受繼續教育的權益。培訓體系不健全具體表現為：一是負責農民工培訓的專門國家實體機構缺失，缺乏統一的職業培訓質量標準體系；二是未建立科學合理的經費投入分擔機制，缺乏有效保障；三是未健全跨部門、跨領域的合作機制，缺乏農民工培訓的協同工作機制；四是未建立普通教育和職業訓練的有效銜接機制，缺乏終身學習的社會氛圍；五是教育培訓政策與實踐目標定位偏差，缺乏全面提升農民工綜合素質的意識。

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建構新生代農民工教育培訓政策體系

新生代農民工教育培訓是他們人力資本提升的重要途徑，也是憲法賦予他們的基本社會權利。我們必須充分重視發揮新生代農民工教育培訓政策在培養技能型勞動力中不可或缺的作用。

一是完善新生代農民工教育培訓立法。從法定責任、資金保障、監督管理等方面為新生代農民工教育培訓提供法律保障。首先是完善立法，明確各個責任主體義務和職責；其次是健全社會建設預演算法，為新生代農民工教育培訓提供資金保障；再次是建立健全新生代農民工培訓的監督管理機制，規範培訓市場。

二是建立專門的國家機構或部門，強制實施國家職業培訓標準和職業准入制度。第一是設立專門的農民工教育培訓國家機構或部門，防止過去多頭管理工作中，因各個部門都有自己的專職工作，在農民工實際培訓工作中互相扯皮、相互推諉的現象。多頭管理、多頭負責極易造成彼此職責不清，導致政策實際執行責任落空。第二是建立國家層面的培訓質量標準體系，強制實施國家就業准入制度。發達國家實行強制國民基礎教育和職業培訓。國家盡最大努力創造條件保障國民尤其是弱勢群體的受教育權益，並強制實施國家職業培訓標準和職業准入制度。通過立法規定國民就業之前必須達到國家規定的受教育水平並取得職業技能資格證書，通過國家相關考試後才能被僱傭。

三是建立跨部門、跨機構的合作機制。首先立法強制規定公司企業、行業協會、僱主協會、商會、社會團體、工會、培訓機構、大學、學院、中初級職業學校、個人等各方的具體責任。國家建立共同決策機制，分工協作。規定課程設計、資金使用、監管和培訓認證體系等由政府、企業、學校、僱主協會、工會與社會團體等多方面共同決策，鼓勵和引導利益相關者圍繞教育培訓事務多方協商與對話，制訂符合各方需要、切合市場需求的最佳方案，從法律上確保跨部門、跨機構合作機制的正常運行。

其次建立健全教育培訓經費多方分擔的激勵和約束機制。政府按照法律規定的比例以財政專項撥款為各主體提供支持，並通過開徵特別稅收、建立培訓基金或專項發展基金等方式廣泛籌措教育培訓經費，同時鼓勵和引導企業、團體通過集資方式設立部門培訓基金，擴大培訓經費來源。國家以稅收減免、獎學金、國家獎勵等方式激勵各方參與新生代農民工教育培訓工作。國家應當把職業技術學院和高等院校納入到新生代農民工教育培訓工作中來，實施專項購買服務或財政補貼優惠政策。積極組織引導各相關方開展常規化的持續對話，強化各方責任。

最後，強化新生代農民工的專業服務體系。社工服務機構等專業服務力量和團體應當充分發揮專業服務作用，為新生代農民工提供專業化的高水平服務。在社區中建立生活輔導、技能輔導和危機干預等機制，同時重視圖書館系統在農民工教育培訓和終生學習中的作用。

四是進一步完善普通教育和職業教育培訓的銜接機制。建立普通教育和職業教育培訓的銜接機制，打通專業理論學習和從業資格的通道，改變普通教育和職業教育相互割裂的狀況，改變農民工乃至大學生動手能力低、職業技能欠缺的狀態。

五是從農民工市民化和「中國製造2025」的戰略高度科學定位新生代農民工教育培訓政策目標，創新培訓內容、培訓手段和培訓對象。首先培訓內容要轉向綜合素質提升和能力養成，致力於提升勞動者的人力資本；其次要以互聯網和新媒體等為載體開展全天候全方位培訓；再次要將各級政府部門的領導和所有行政人員、用人單位領導和員工以及城市居民納入教育培訓範圍，使之充分認識到農民工的貢獻、平等公民權、人格尊嚴和合法的利益訴求，自覺營造友善的工作和生活環境。

六是加快城鄉一體化社會保障體系建設步伐，為提升新生代農民工人力資本提供法律保障。身心健康是極為重要的人力資本，是決定勞動者生產力的關鍵因素，對國民收入增長和經濟社會發展有至關重要的作用。農民工的醫療衛生保健支出，是極其重要的人力資本投資形式。國家要通過完善醫療保健、住房、養老等方面的社會政策和社會保障體系，強化對他們的社會保護。這是全面提升新生代農民工人力資本至關重要的投資方式，也是為實現由製造業大國向製造業強國轉變、實現經濟社會健康可持續發展提供高素質勞動力和技能型人才的可靠保障。【本文為國家社科基金項目「新生代農民工教育培訓機制研究（12BSH015）」的成果】

文章原載於社會科學報第1668期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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