美國也沒有餘糧啊，就拿合法移民開刀吧

【文/觀察者網專欄作者 金君達】

8月12日，特朗普政府宣布美國將自10月15日起收緊合法移民資格與條件；該政策擴大「公共負擔」條款的定義範圍，更多的綠卡和移民申請人將因為長期使用美國的食品券、住房補助等福利而被移民機構認定為美國社會的「公共負擔」，從而失去獲得綠卡或美國國籍的資格。

不出意外，特朗普的這一新規，又引發了國內外關於特朗普的排外主義、美國的白人民族主義和反移民情緒的諸多論述。但與此同時，限制移民瓜分福利背後的財政困難已經長期困擾美國政府；相比美國官員口中「吃空餉」的移民，政府的結構性支出才是真正的「公眾負擔」。無論特朗普在2020年是否繼續執政，巨大的福利支出也將成為未來美國政治的一大頑疾，更加值得深究。

美國宣布移民新規：依賴公共福利者將更難獲綠卡。圖為美國公民及移民服務局代理局長Ken Cuccinelli出席白宮新聞發布會。（圖/IC photo）

對「公眾負擔」概念和特朗普政策的簡單澄清

特朗普新政中提及「公共負擔」（public charge）的定義是「移民申請人主要依賴（primarily dependent on，救濟占收入半數以上）政府現金救濟維生，或長期制度化享受政府福利支出的行為」。該概念最初在1882年由美國議會提出，旨在授權政府拒絕可能帶來巨額財政支出的移民，但當時的議會並未具體界定這一概念。

1999年，柯林頓政府發布關於鑒定「公眾負擔」的指導文件，主要針對佔用四類公眾支出的行為：主要針對老年和殘疾人的補充保障收入（SSI）、貧困家庭臨時援助（TANF）、州和地方現金救濟、長期使用聯邦醫療補助（Medicaid）。特朗普在1999年文件的基礎上又增加了積累政府支出，如食品券、住房補貼和其他補助、非緊急情況下的所有聯邦醫療補助項目。

從以往經驗來看，被認定為「公眾負擔」而無法入籍的案例並不多，因為（1）非美國公民在美國能夠享受的政府福利項目本來就十分有限，（2）綠卡申請需要一位擁有美國國籍的贊助人，移民局通常要求贊助人有足夠財力（聯邦貧困線的125%）贊助申請人「脫貧」。特朗普新政的主要影響是移民局除要求贊助人財產證明外，也要求申請人自身提供財產證明，限制了一些通過婚姻等形式取得綠卡的人群。

由此可見，特朗普於8月12日簽發的移民政策與特朗普政府針對非法移民的政策一脈相承，主要針對來自墨西哥和中美洲的低收入移民申請者；家境較為富裕、具備工作能力的移民申請人不受明顯影響。對於已經獲得美國國籍的非白人，例如美國亞裔，這條政策的影響恐怕十分有限。

拉美移民向美邊境「挺進」

儘管如此，美國公民及移民服務局局長庫奇內利（Ken Cuccinelli）還是夾槍帶棒地聲稱該政策「鼓勵移民自力更生」、「歡迎能夠自立、又會不成為公共負擔的窮人」，其中不乏暗諷移民「好吃懶做」的意味；而根據美國勞動統計局2018年的數據，擁有高中、大學學歷的非白人移民勞動參與率均高於同種族的美國公民[1]，移民參與工作也會給美國政府帶來額外財政收入，對於移民來美國「吃福利」的指責在整體上站不住腳。

目前特朗普政府收緊移民，首先是特朗普團隊「美國優先」執政方針的產物，其次也是美國社會福利支出尾大不掉的必然結果。這項新政成功在盼望移民美國的申請人與美國民族主義者之間激起矛盾，但它對緩解美國政府在福利支出上的真正「公共負擔」作用甚微。

美國真正「公眾負擔」的現狀與改革難題

從邏輯上來看，特朗普新近出台的移民政策是兩條政策線的產物。第一條線是特朗普的移民政策，尤其是針對墨西哥、中美洲移民的限制。

特朗普移民政策迄今為止包括六大主題：美墨邊境牆、取消奧巴馬「童年入境者暫緩遣返手續」（曾經的夢想者法案）、八國旅行禁令、加強安全審查、限制工作簽證（H1B）、限制合法移民。墨西哥和中美洲各國向來是美國非法移民的第一、二大來源，隨著全球氣候變暖，中美洲國家自然災害頻發，這對於原本面臨嚴重經濟問題的宏都拉斯等國更是雪上加霜；特朗普上台之前便炮轟拉美裔非法移民是「罪犯」，上台後更高調推進「修牆」等政策，曾在2018年增兵南部邊境應對中美洲非法移民的大篷車隊。

與此同時，特朗普上台以來採用簡單粗暴的辦法促進美國就業，即排除移民對美國人的競爭。特朗普治下的美國不但限制移民，而且限制簽證發放，愈來愈多的留學生、打工者在找不到崗位、申請不到工作簽證的情形下離開美國。相比之下，美國公民在近年來就業要容易得多。

在這種大背景下，移民局高調以「公眾負擔」為由加強對低收入移民審批，這與特朗普先前的政策高度一致。美國兩黨在對待拉美裔非法移民（也包括此次政策涉及的合法移民）問題上分歧巨大，這是由兩黨地區的不同環境造成：非法移民大多向城市聚集，57%的非法移民生活在加利福尼亞、德克薩斯、紐約、新澤西、佛羅里達和伊利諾伊六個州[2]。非法移民承擔著廉價又辛苦的底層勞務，已經成為美國大城市日常運轉的必要部分，而相對左傾、同情心旺盛的城市居民則傾向於包容他們。

美國部分州2007年及2017年非法移民數量估計（圖/皮尤研究中心）

與此同時，美國其他地區的選民則強調安全問題，也相對易受共和黨「販賣恐懼」式反移民宣傳的影響。在2018年中期選舉中，因特朗普移民政策利益受損的拉美裔移民投票熱情高漲，向來意識形態中立的該族群開始傾向民主黨，這種情況可能會延續到2020年總統大選。一旦特朗普下台，他的這條政策路線可能被民主黨推翻。

第二條線則是美國的可支配財政問題，這種問題即使黨派更替也難以改變。

國內一些學者，如人民大學國關學院的翟東升教授從財政分析特朗普政府的財政收支狀況，認為特朗普的許多重要內外政策，都是基於美國政府可支配財政資金格外有限、赤字持高不下的經濟困局[3]。特朗普一方面通過四處徵收關稅進行「開源」，另一方面通過推動醫藥改革等「節流」；前者在近期暫時緩解了美國政府的可支配收入問題，後者則遭遇重重阻礙，在短期內難以解決。

美國財政支出分為債務利息、強制性支出和權衡性支出三大部分，其中的強制性支出為美國法律規定的支出，權衡性支出則是每年議會財政撥款決定、由政府規劃支配的支出。美國的強制性支出是三部分中的最大頭，舉例而言，2018年的美國3.3萬億收入中有2.5萬億用於強制性支出，1.3萬億用於權衡性支出。在美國的強制性支出中，社會安全保險、聯邦醫療保險（Medicare）、聯邦醫療補助和食品券等佔據很大部分，而且這部分開支增長迅猛。

在1971至2016年間，社保、聯邦醫保、聯邦醫療補助三項從GDP的4.3%上升至10.7%[4]；隨著美國人口平均年齡上升，這些項目的開支增長高於美國經濟增長，成為美國真正的「公共負擔」——政府必須每年支付的結構性財政支出。美國議會預算辦公室研究表明，在未來十餘年裡，社會保險的開支增長將逐步穩定，醫保和醫療補助則將繼續增長；按照目前的增長趨勢，醫療開支在2082年將獨佔美國GDP的19%。

自羅斯福新政以來，美國民主黨始終主張加強社會福利投入。社會福利在一定程度上緩和了美國內部的階級矛盾，提高了低收入人群的生活水平，但美國不斷增長的社會福利花費並沒有體現在福利質量上：以醫療為例，美國醫療支出佔GDP的比重遠遠超過經濟合作組織（OECD）的其他發達國家，美國按比例醫療花費是日本、加拿大、瑞典等國的約2倍[5]，其醫療效率卻低於許多歐洲國家，民眾也因為醫療成本背負沉重財政負擔。醫生在得知病人有醫保的情況下往往會使用價格更高的藥物，為了避免被起訴也會將病情「從重處理」，使用大量不必要的藥物。

社會保險則是另一種情況，雖然美國政府投入的總金額並不少，但平均每人能夠分得的社會保險金額十分有限，設備覆蓋範圍相對其他OECD國家十分有限，能夠領取全額社保的法定退休年齡高（67歲），社保金額增長趕不上通貨膨脹。主張高福利的美國左翼人士往往指出，雖然美國政府的醫療開支極高，但美國總體社會支出仍然有限。

支出巨大、醫療低效的美國需要一場根本性的社會保障制度改革，這項改革卻遲遲沒有到來。柯林頓執政期間一度試圖削減赤字、恢復財政平衡，其主要手段便是與共和黨協商進行旨在削減福利開支的福利改革。到了奧巴馬時代，再度執政的民主黨試圖推進醫療和社會福利改革，但未能取得成果；特朗普所謂的「醫療改革」大致上是撤銷奧巴馬時期的政策，同樣未能從根本上削減巨大的結構性醫療開支。

醫療高開支背後是從既有體制獲益的種種利益集團，它們的反對使得醫改困難重重：醫生行會的高門檻導致醫護人員短缺，司法條文的苛責使得醫生多開藥以規避責任，藥廠和保險機構共同抬高葯價、交由政府買單，葯企維持高價以維持其利潤和品牌聲譽，聯邦和地方雙重管理加大成本。

除此之外，兩黨在改革方向上分歧嚴重：共和黨要求減少醫保社保支出，民主黨則認為少數族裔、女性等弱勢群體從保障制度中獲益較大，反對一刀切式的削減福利開支。民主黨同時主張通過減少軍事支出來緩解財政困境，美國的軍事開支占每年權衡性支出的半數以上，花費同樣巨大；而共和黨人士大多反對削減軍費，甚至要加強「修牆」等安全開支，兩黨每年都為了有限的權衡性支出反覆爭奪。

醫保等剛性支出與對外軍事支出、對內經濟恢復支出共同推高了美國的財政赤字，標榜自己「財政保守」的共和黨政客，如里根和保羅·萊恩也未能解決赤字問題，反而屢屢帶來龐大軍事開支。特朗普政府試圖限制移民消耗的少量福利，對於減輕「公眾負擔」可謂杯水車薪。相比移民使用的福利，難以改革的國內醫療負擔則是更為危險、更為頑固的經濟隱患。

美國「公共負擔」重壓下的民粹主義

美國政府的財政困境導致美國社會湧現一批極端政治觀點，這其中包括「殺光中國人」、不承認中國持有國債的民間外交家，包括主張所謂「公平貿易」、向各國徵收關稅的經濟民族主義者，包括聲稱「他們偷走我們的崗位」的排外分子，也包括主張削減財政支出，尤其是削減窮人福利的財政保守派。

特朗普的緊縮式移民政策符合美國主流的財政保守主義原則，也並未傷及大多數美國民眾的權益。庫奇內利的表態帶有歧視色彩，其篡改自由女神像詩句的發言引起多方批評；然而特朗普的移民新政卻並未受到美國社會的廣泛抵制，批評新政、威脅起訴特朗普的少數政客和地方政府大多不是特朗普票倉。此項政策反而迎合了總統的民族主義支持者，有可能是特朗普近期的一個加分項。

從非法移民到合法移民申請人，特朗普的美國正在對更多人關閉大門。美國對移民的限制政策是否將愈演愈烈？如果特朗普繼續執政五年，美國將繼續限制提供給非美國國民的資源，這種政策簡而言之就是「地主家也沒有餘糧了」。除了限制拉美裔非法移民、合法移民申請人，美國也會使用其他政策工具，如更苛刻的簽證審核來限制印度裔、華裔等其他族群在美國的擴張。

本次特朗普新政的重要意義在於它提及先前鮮有人關注的「公眾負擔」概念，將原本屬於安全範疇的移民問題擴大到社會福利和財政支出領域，因此無論在國內民族主義者還是國外看客眼裡都情有可原。然而特朗普的政策空有「道德高地」，對於解決財政負擔卻於事無補。持續存在的財政負擔又會繼續鼓勵特朗普政府轉移矛盾、對移民採取更加嚴苛的政策，賺取「空頭吆喝」；這種循環可能只有在2020大選後才會改變。

特朗普愈發收緊的移民政策對於中國而言並非壞事，隨著美國收緊簽證和綠卡、入籍審核，更多留學人員選擇回國效力。此外，雖然目前特朗普政策主要針對低收入拉美移民，美國日益嚴厲的簽證政策、審查政策最終也會影響其他移民群體；原本前往美國的國際人才也可能選擇來中國就業。

從長期來看，美國是一個大熔爐式的移民國家，其雄厚的科研、學術資源在很大程度上來自在美國落地生根的移民群體；通過攫取世界各國的優秀人才，美國在知識密集型產業佔據霸主地位，這種地位又吸引更多移民。當前美國福利吃緊，民粹主義、排外情緒高漲，長期以往將破壞移民社會的基礎，這對所有被美國「聚寶盆效應」奪取人才的國家都是戰略機遇。

注釋：

[1]The Editorial Board of WSJ, 2019-08-13. 「The 『Public-Charge』 Ploy」. Wall Street Journal, see https://www.wsj.com/articles/the-public-charge-ploy-11565738249

[2]Krogstad, Jens, Passel, Jeffery S. and Cohn, D』Vera. 2019-06-12. 「5 facts about illegal immigration in the U.S.」 Pew Research Center, see https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/06/12/5-facts-about-illegal-immigration-in-the-u-s/

[3]翟東升，2019-06-02. 以貿易赤字之名解財政赤字之困——解析特朗普貿易戰動機. 人民大學國政評論

[4]Congressional Budget Office的數據，下同

[5]Irene Papanicolas; Liana R. Woskie; Ashish K. Jha. 2018-03-13. Health Care Spending in the United States and Other High-Income Countries. The Journal of the American Medical Association. 2018;319(10):1024-1039. doi:10.1001/jama.2018.1150

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