加碼區域優勢互補，中央強調生態、農產區財政轉移支付的有效性

8月26日召開的中央財經委員會第五次會議，研究推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局問題。會議指出，在增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經記者，區域協調發展是全國「一盤棋」，中心城市和城市群主要承擔發展經濟職能，而農產品主產區承擔保障糧食安全，重點生態功能區主要保障生態安全。要確保這一區域協同發展，就需要對犧牲了一定發展利益的農產品主產區、重點生態功能區等進行補償，這主要以中央財政轉移支付為主，地區間橫向轉移支付為輔。

此次會議強調，要完善能源消費總量和強度雙控制度，全面建立生態補償制度，健全區際利益補償機制和縱向生態補償機制。要完善財政轉移支付制度，對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。

生態保護補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，但補償的範圍偏小、標準偏低效果並不好。為改變這一現狀，早在2016年國務院已經發文來健全生態保護補償機制，目標是2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系。此次會議再次要求全面建立生態補償制度，相關工作將加快推進。

與以往更強調加大中央對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區支持力度有所不同，此次會議更強調提供「有效轉移支付」。

施正文表示，提高有效轉移支付更加強調的是轉移支付的時效性、針對性和科學性。以前轉移支付可能存在目標不夠明確，力度不夠，效果不夠好，因此在高質量發展大背景下，轉移支付不再只是強調加大力度，而是更加註重科學有效。

目前全國重點生態功能區布局大小興安嶺、三江源等地區，涉及676個縣，佔了約一半國土面積。中國農產品主產區以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等為主。

中央財政設立了重點生態功能區轉移支付，2019年預計投入811億元，比去年執行數增長12.5%。

2018年6月，財政部公布了中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法，主要目的是提高這些地方基本公共服務保障能力。選取客觀因素比如產業發展受限對財力的影響、保護面積、人口等，來進行公式化分配。通過建立健全生態環境保護綜合評價和獎懲機制，來激勵地方加大生態環境保護力度，提高資金使用效率。

中央財政給予農業方面轉移支付涉及多項，比如農業生產發展資金、農田建設補助資金、產糧大縣獎勵資金、農業資源及生態保護補助資金等，2019年預計支出分別約1965億元、674億元、448億元、241億元。

近幾年，財政部和農業部出台或修訂了上述幾項資金的管理辦法，主要目的在於規範資金管理，提高資金使用效率。比如農業生產發展資金管理辦法，對資金支出範圍、分配、下達、使用、管理、監督檢查、績效評價都做了相關規定。

不過轉移支付仍存在一些問題。比如今年6月，審計署公布的國務院關於2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告中，指出目前轉移支付制度體系不夠健全。

主要問題是，一般性轉移支付中指定用途資金佔比仍較高，約1.2萬億元（占資金總額比重約31%）指定了用途。部分轉移支付安排交叉重疊，比如財政部11項專項轉移支付1552.55億元，與發展改革委7個投資專項1431.47億元，投向相同或類似。部分轉移支付管理辦法不完善或執行不嚴格，比如7項專項轉移支付和4個投資專項、671.5億元資金未嚴格按規定方法和標準分配。

中國財政科學研究院近期公布的地方財政經濟運行情況進行調研報告稱，總額超過7萬億元的中央轉移支付促進了全國基本公共服務均等化，但效率轉化不足已經成為推升當前公共風險和財政風險的重要因素。

儘管目前風險可控，但中國財政科學研究院院長劉尚希強調，如果對這種風險上升沒有清醒的認識，風險有可能會越來越大。他建議加快財政體制改革，扭轉當前轉移支付追求效率與公平「兩張皮」現象，將轉移支付促進區域之間基本公共服務均等化，轉化為區域效率的提升，從而真正促進區域均衡發展。

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