「成片開發征地」官方標準將定，房地產供地來源或遭擠壓

新土地管理法在改革土地徵收制度方面有多項重大突破，但「成片開發可征地」這一規定仍然遺留了不少待解的問題。房地產開發能否納入成片開發建設的範圍，令業界關注。

十三屆全國人大常委會第十二次會議8月26日表決通過關於修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。新法將自2020年1月1日起施行。

作為保障新法順利實施的配套文件，有關成片開發的官方界定標準有望近期出爐。自然資源部官員近日透露，按照新土地管理法45條的授權，正在研究制定土地徵收成片開發的標準。

征地前後差價大

外界之所以關注征地改革，以及成片開發征地這一規定，主要在於過往征地尤其是房地產開發征地情形，客觀造成了被徵收后土地大幅增值，且增值收益主要歸於地方和房地產開發企業，失地農民的獲得感不強。

第一財經記者曾在某東部城市2018年批准的土地徵收方案中選取了三個較為典型的建設項目：一個是棚戶區改造項目，征地補償費標準為60萬元/畝，可以納入房地產建設項目的範疇；一個是輸變電工程項目，征地補償費標準為6.5萬元/畝；另一個為土地一級開發項目，征地補償費標準為18萬元/畝。

上述三個項目分別位於三個不同的郊區縣。即便是最高的60萬元/畝，折算下來也不過是60萬元/666平方米=900元/平方米。在上述東部城市，這些郊區的房地產開發項目拿地的樓面地價每平方米經常超過萬元。

正是這種征地前後的土地價格變化，為地方熱衷征地提供了動力之源。本輪土地管理法修訂之前，集體建設用地不能直接進入市場，使土地徵收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障。

實踐倒逼法律修改。如何應對征地過程中出現的諸多問題，成為本輪土地管理法修法的一個重點所在。

在征地方面，新土地管理法主要有三大修改，一是縮小土地徵收範圍。二是規範土地徵收程序。三是完善對被征地農民合理、規範、多元的保障機制。

自然資源部法規司司長魏莉華表示，新土地管理法增加第45條，首次對土地徵收的公共利益進行界定，採取列舉方式明確，因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形，確需徵收的，可以依法實施徵收。這一規定將有利於縮小征地範圍，限制政府濫用征地權。

「成片開發可征地」引爭議

不過，新土地管理法列舉的六種征地情形中，第五種「成片開發建設」引發的爭論依然不少。

為何要將成片開發列入可以征地的情形？在2018年12月23日土地管理法修正案草案提請一審之際，自然資源部部長陸昊曾表示，將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。他同時強調，成片開發可以徵收土地的範圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，此外不能再實施「成片開發」征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。

但也有不少觀點認為，從過往地方實踐來看，成片開發多是房地產開發行為，並不能完全算是公共利益。

全國人大財經委委員蔡繼明曾表示，《憲法》強調國家為了公共利益的需要，才能依法徵收和徵用農村的集體土地。建一個住宅小區、開發區或者工業園區都是成片開發，但不屬於公共利益。

蔡繼明認為，成片開發里到底有多少公共利益，至少要有一個定性的說法。如果沒有的話，成片開發就不能作為征地理由。

草案二審之後，根據一些常委會組成人員的意見，全國人大憲法和法律委員會建議將第五項中的「成片開發建設」限定為「經省級以上政府批准由縣級以上地方政府組織實施的成片開發建設」。這一建議最終被採納。

但新土地管理法並未具體界定何為「成片開發建設」，或者哪些建設情形可以被納入到「成片開發」的範疇之內，只是規定：第（五）項規定的成片開發應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。」

由此，界定何為「成片開發」這一任務落在了自然資源部的頭上。魏莉華近日表示，在距離土地管理法正式實施近4個月的時間裡，自然資源部以及省級自然資源主管部門要不斷加大工作力度，為新法實施做好各項準備工作。

其中一項準備工作即：根據第45條的授權規定，研究出台土地徵收成片開發的標準。這也意味著，新土地管理法施行之前，土地徵收成片開發標準就有望對外發布。

房地產供地將受影響

此前，已有一些人士建議將「成片開發」界定為開發區建設。

在土地管理法修正案草案一審期間，全國人大常委會委員高友東曾表示，將第45條第5項，「由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的」修改為「為實施由國務院或省級人大批准的開發區建設需要的」。「在基於成片開發需要的土地徵收過程中，公共利益認定標準應當設置為實施由國務院或省級人大批准的開發區建設需要的建設項目。在土地成片開發領域，只有基於國務院和省級人大批准的開發區建設需要，市縣級政府才可以行使這種特殊的土地徵收權。」

一般而言，開發區以產業建設為主，雖然可能會配套建設部分租賃房源或者共有產權住房，但以商品房為主的房地產開發並非開發區建設的主流。

另有全國人大常委會委員指出，征地情形中的「成片開發建設」，一般指的就是房地產的開發，還有就像集餐飲、購物、娛樂為一體的這種成片開發，很難說是公益性的。

按照我國《城市房地產管理法》規定，房地產開發是指在依據本法取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設的行為。

換言之，當前房地產開發必須要在國有土地上進行，而國有土地的來源一是存量，二是通過徵收農用地而來的新增國有土地。如果未來不能通過征地來為房地產開發提供新增建設用地供應，那以後只能寄望於各城市中存量的國有土地了。這顯然會對房地產開發用地的供應造成很大影響。

除了征地制度改革外，新土地管理法還有一個亮點，就是集體經營性建設用地入市，農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，並經2/3以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用。

農村集體經營性建設土地入市，改變了原先建設用地只能用國有土地的格局，這對下一步的土地供應格局會有什麼樣的影響？如果房地產開發不能像過往那樣通過征地來獲取土地資源，集體經營性建設用地能否補上這個缺口？短期來看，這種可能性不大。

全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶8月26日表示，集體經營性建設用地入市，首先入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途，必須要經過依法登記，每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權，土地權利人也要按原來規劃的用途來使用土地。從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成衝擊。

諸葛找房數據研究中心分析師岳蒙蒙對第一財經表示，集體經營性建設用地入市，目前對於房地產市場還不會產生非常大的影響。新法明確規定允許集體經營性建設用地入市，但並不是集體的所有用地，集體經營性建設用地只佔了10％左右；這些土地入市之後有明確的用途管制，只能用於工業、商業等用途，雖然也會用於租賃房、廉租房、共有產權房等，但不會對商品房造成很大衝擊。

不過，岳蒙蒙也認為，集體經營性建設用地的入市為部分房企創造了加速擴張的機會，尤其是一些布局商業、辦公、產業的房地產企業。根據規定，集體經營性建設用地只能用於經營性用途，有利於這些企業低成本拿地，打造商業、產業、辦公、居住等全產業鏈資源，形成規模效應。

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