31省份借新還舊發債8千億：江蘇居首，債務到期和財力緊張是主因

由於前幾年大規模的借債集中在今後幾年到期，今年地方政府的償債壓力較大。

還債有兩種辦法，一種是用財政收入直接償債，另一種則是借新債還舊債。今年大規模減稅降費疊加經濟增速放緩，使得地方財政收入較為緊張，因此不少地方更加依賴借新還舊，即發行再融資債券來籌錢還舊債。

財政部數據顯示，截至7月底，今年地方發行再融資債券達8076.44億元。機構預計，全年這一發債規模將突破1萬億元。

第一財經記者梳理了31個省份的再融資債券規模後發現，前7個月，江蘇以702億元的發債規模居首，四川、遼寧、陝西的發債規模也超過600億元，緊隨其後。其他地方發債規模不一，其中上海和西藏目前未發行再融資債券。

多位地方債專家對第一財經記者分析，一般來說，到期債務越大，地方財力越緊張，地方發行再融資債券規模會越大。當前2萬億元空前規模的減稅降費帶來財政減收，地方借新還舊可以緩解地方償債壓力，對穩投資、穩增長意義重大。

再融資債券全掃描

2015年實施的新預演算法明確，地方政府籌資的唯一合法渠道是發債，以前大量非政府債券形式的地方政府存量債務，從這一年開始被地方發行政府債券來置換。而為了滿足地方融資需求，地方政府新增債券規模也逐年攀升。當時發行的不少債券都是三年期、五年期，這也導致償債集中在2018年及以後年度。

上海財經大學鄭春榮教授告訴第一財經記者，由於前幾年地方借債周期較短，但融資做的項目建設周期長，投資回報時間更長，因此地方需要借新還舊來延長償債期限。

再融資債券首次公開亮相是2018年，當時財政部解釋，它是用於償還部分到期地方政府債券本金。2018年，地方發行再融資債券規模大約在五六千億元，而今年前7個月，這一發債規模已經突破8000億元。

具體來看，江蘇以702億元發債規模居首；四川、遼寧、陝西超過600億元；山東、河北、浙江、湖北、湖南超過400億元；貴州、河南超300億元；重慶、雲南、安徽、黑龍江、內蒙古超200億元；新疆、北京、廣西、福建過百億元；其餘省份低於百億元，其中廣東約75億元，上海和西藏尚未發行再融資債券。

對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經記者，地方償還到期債務的第一來源是財政收入，主要是稅收收入和賣地收入。今年減稅降費規模空前，而且經濟增速放緩，土地市場整體也不樂觀，因此地方財政收入緊張，地方也就更依賴借新還舊。

財政部數據顯示，今年前7個月，全國地方一般公共預算收入增長3%，增幅同比回落5.5個百分點。其中，全國31個省份中，11個省份收入下滑。全國地方政府性基金預算本級收入中，土地出讓收入也告別了高增長，前7個月同比增長為3.1%。

事實上，地方再融資債券額度也採取了限額管理，即財政部下達地方具體發債額度，地方發債不可超過限額。財政部明確，再融資發債上限，按照地方申請發債數與到期還本數孰低的原則確定，簡而言之，地方當年發行再融資債券額度不會超過到期債務規模。

南開大學經濟學院財政系副主任郭玉清對第一財經記者分析，地方政府再融資債券的發行額度一般取決於地方政府財力狀況、債券密集償還壓力、中央政府再融資限額等因素。顯然，財力緊張、密集償債壓力較大的地區，更傾向於多發行再融資債券，從而將償債壓力後移。但與此同時，償債壓力後移，將增加累積的債務存量規模，影響新增債券發行額度。所以地方具體發行再融資債額度，需要在當前財力可支配程度和未來債券發行額之間做一個統籌考量。

解密發債額度

江蘇、四川、遼寧、陝西、山東等省份為何今年前7個月發行再融資債券的規模居前？

從全國來看，這幾個地方債務餘額規模較大，且今年到期債務規模較大。

2018年底，江蘇地方政府債務餘額約為13286億元，四川為9298億元，遼寧約為9551億元，陝西約為5887億元，山東約為11436億元。

根據華創證券研究所報告，今年這些地方到期債務規模也居全國前列。31個省份中，今年到期債務規模由高到底排列，分別是湖南、江蘇、四川、山東、遼寧、浙江、河北、陝西、湖北等。這些省份恰好前7個月發行再融資債券規模居全國前列。

受大規模減稅影響，這些地方稅收收入都出現了明顯下滑。比如，江蘇前7個月稅收同比增長2.6%，這一增幅同比下滑了13.3個百分點。

郭玉清分析，江蘇作為經濟大省，歷年發債總額和債務存量都在全國居首，儘管再融資債券規模較大，但由於經濟實力雄厚，債務風險是可控的。四川作為西部大省，累積債務存量在西部地區僅次於貴州，密集償債壓力較高，因此發債規模居前。廣東和上海再融資債券發行額較低，原因是廣東和上海作為粵港灣和長三角的中心地區，產業、要素集聚效應較強，涵養稅基貢獻豐裕的償債財力，預算財源能夠支撐到期償債壓力，沒有必要發行過多再融資債券。西藏由於獲得中央政府的大量轉移支付財力，主要依賴轉移支付償還債務，因此也沒有發行再融資債券。當然，這些地方到期債務規模也不大。

隨著下半年地方繼續發債，再融資債券的額度還將持續變化。

第一財經記者了解到，財政部給各地下達了今年再融資債券限額，比如財政部核定四川省今年地方政府再融資債券發行規模上限是733億元，上海是350.5億元，重慶是307億元，北京是294.45億元。

跟前七個月地方實際發行再融資債券額度相比，這四個地方均未達到上限，其中上海尚未發行，因此隨後幾個月這些地方的再融資債券仍將繼續發行。

郭玉清表示，前七個月再融資債券的發行規模，基本上反映了各省份財力狀況和償債壓力，不排除一些省份的償債壓力可能堆積在後半年，但這並不意味著，每個省份都會將本年的再融資額度用完。如果財力能夠支撐按期償還債務本息，對地方政府來說，更有利於控制風險。

鄭春榮告訴第一財經記者，再融資債券是特定階段的產物，原因是當時地方政府債券的發行期限較短。目前財政部門正在逐年延長債券發行期限，將來再融資債券的發行數量將大大減少。

今年財政部已經放開了地方政府債券期限限制，由地方自主決定發債期限，目前地方債期限較之前明顯拉長。今年前7個月，地方政府債券平均發行期限為9.47年，其中再融資債券平均發行期限11.28年。

毛捷認為，地方政府債券中有一類專項債券是靠項目經營收入去償債，但由於前期項目管理不夠科學規範，償債能力不足。但隨著項目收益自求平衡，專項債券管理不斷完善，比如今年6月土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理，未來這部分償債將更多來自項目本身收入。

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