個稅與國家治理
自2018年10月1日至今，新個人所得稅法已經實施一年有餘。新個人所得稅制度由分類徵稅向綜合與分類相結合徵稅的重大變革，有利於優化稅制結構，構建現代個人所得稅制度體系，對於國家治理體系的完善和國家治理能力的提升同樣意義深遠。具體來講，新個人所得稅制度將在國家治理中的財力支柱、收入分配、穩定調節和制度保障等方面，發揮重要作用。
國家治理的財力支柱
在現代國家治理下，稅收的基本功能是提供公共品，滿足人民群眾日益增長的公共服務需要。隨著社會經濟的不斷發展，政府提供公共品範圍的不斷擴大，也要求政府財政收入（尤其是稅收收入）的規模不斷增加。在稅收收入佔GDP的比重上，發達國家普遍高於發展中國家，而福利經濟國家則更高。在稅收收入的增長中，個人所得稅的增長發揮著重要作用。根據OECD《稅收收入統計報告》，2017年OECD國家稅收收入（不含社會保障稅）佔GDP比重平均為25.24%，其中，個人所得稅占稅收收入（不含社會保障稅）的平均比重為32.22%。2018年，我國稅收收入（不含社會保障收入）佔GDP的比重為17.4%，其中，個人所得稅占稅收收入（不含社會保障收入）的比重為8.8%。無論是稅收收入佔GDP的比重，還是個人所得稅占稅收收入的比重，我國都遠低於OECD國家平均水平。
個人所得稅佔比偏低，既反映出個人所得稅財力支柱的功能沒有得到很好的發揮，同時也說明個人所得稅的發展潛力巨大。綜合與分類徵收相結合的個人所得稅改革，從短期來看會因提高起征點和實施專項扣除等因素，降低中低收入者的稅負水平而影響稅收收入增長。但與此同時，增加了高收入者的邊際稅收負擔，尤其是提高了擁有工資、稿酬、特許權使用費或勞務報酬等多類所得的高收入個人稅負。隨著稅收信息化系統在個人所得稅征管上的運用，個稅流失現象將會大幅減少，從長期看，隨著個人所得稅增長，個稅占稅收收入的比重仍會逐步上升。個人所得稅作為我國最具發展潛力的稅種之一，將逐漸成為國家治理的重要財力支柱。
國家治理的收入分配工具
在市場經濟條件下，按要素貢獻分配是收入分配的通行規則。改革開放以來，堅持要素貢獻分配是要素資源合理配置、經濟保持較高速度增長和居民收入水平大幅提高的重要前提。但按要素貢獻分配也會因個體之間要素稟賦的差異，帶來收入差距的不斷擴大，使得收入分配呈現兩極分化。收入分配和財富配置的不平衡矛盾日趨突出，已成為人民日益增長的美好生活需要的重要制約因素之一。國家治理下的個人所得稅理應以社會公平為導向，以保障和改善民生為重點，更好地發揮收入分配作用。
個人所得稅在國家治理中的收入分配作用，主要是通過實施累進所得稅制，縮小高收入者和低收入者之間市場收入的差距實現的。相對於成熟的市場經濟國家，我國個人所得稅在促進居民收入公平、分配公正方面的功能還較弱。為了更好地發揮個人所得稅在國家治理中的收入分配作用，須從兩方面著手：一是優化稅制結構。提高以個人所得稅為主的直接稅比重，降低間接稅比重，從而提高整體稅制的累進性。二是合理稅收制度。我國個人所得稅改革由分類改為綜合與分類相結合，在提高基本減除費用標準的基礎上，不僅調整了稅率結構、擴大低檔稅率的級距，還增加了對贍養老人、住房租金、大病醫療和子女教育等居民基本消費支出的專項附加扣除，使個人所得稅制度更趨合理，也契合了合理優化稅制的內在要求，有利於更好地發揮個稅在國家治理中的收入分配調節功能，逐步建立起更為公平和公正的稅收制度體系。
國家治理的穩定調節器
全面深化國家治理改革，核心還在於處理好政府與市場關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在市場經濟條件下，市場機制既有自動調節經濟平衡、保持經濟穩定的優點，也存在無法有效糾正經濟失衡的缺點。為此，需要政府運用財政、稅收、貨幣和就業等政策手段，來實現價格穩定、充分就業、經濟增長和國際收支平衡的宏觀政策目標。相對於其他手段，個人所得稅在宏觀經濟穩定調節方面具有其獨特的制度優勢。由分類向綜合與分類相結合的個人所得稅制改革，同樣有利於更好發揮個人所得稅在宏觀經濟穩定方面的調節作用，主要有以下兩點。
第一，有助於發揮個人所得稅的自動穩定作用。我國個人所得稅是累進稅制，這也意味著在經濟過熱出現膨脹時，隨個人收入增加，適用個稅的稅率會提高，有效抑制了可支配收入的過快增長。而在經濟萎縮出現衰退時，隨個人收入減少，適用個稅的稅率也會下降，有效減緩了可支配收入的過快下降。個人所得稅由分類向綜合與分類相結合的改革，完善了個人所得稅的累進稅制，有利於提升個稅對經濟的自動穩定作用。
第二，有助於發揮個人所得稅的相機抉擇作用。個人所得稅的相機抉擇機制是政府為彌補市場自發調節的不足，根據經濟形勢的變化，運用個人所得稅政策有意識地影響經濟活動，以消除經濟中的不穩定因素。在經濟衰退時，政府會選擇實施擴張性個人所得稅政策，通過降低稅率、增加扣除、減少納稅等方式，增加個人可支配收入，從而增加社會總需求；而在經濟膨脹時，政府會選擇實施緊縮性個人所得稅政策，通過提高稅率、減少扣除、增迦納稅等方式，減少個人可支配收入，從而減少社會總需求。個人所得稅制度的改革，也為個人所得稅通過相機抉擇以發揮穩定經濟的調節作用提供了制度基礎。
國家治理的制度保障
現代國家治理相對於傳統國家管理主要有三個方面重要轉變：一是由國家單一管理轉向社會共同治理，二是由行政管理轉向依法治理，三是由傳統經驗管理轉向現代科學治理。個人所得稅改革為我國從傳統國家管理轉向現代國家治理提供了重要制度保障。
首先，共同治理。實現國家治理體系和治理能力現代化，要求稅收由國家管理向國家治理轉變，由以稅務部門為主體的政府單中心管理，向政府、納稅人和社會力量相互作用的多中心治理方式轉變。個人所得稅的綜合與分類改革，尤其是專項扣除的增加，要求稅務部門獲取來自銀行等金融機構、教育機構、醫療衛生機構、社保和住房保障等部門的信息，共同參與個人所得稅的彙算清繳。通過構建政府領導、稅務主管、部門配合、司法保障、社會參與的綜合共治稅收體系，有效鞏固了稅收治理的基礎。
其次，依法治理。稅收法定是稅法的基本原則，其實質在於保障公民稅收權益。個人所得稅事關每位公民的切身利益，其改革歷來是社會各界關注的焦點。為此，我國個人所得稅依據公開立法、民主立法、科學立法、規範立法的原則和程序，不斷完善稅收立法與改革中的公眾參與機制，拓展公眾參與的途徑和方式。在新個稅實施方案正式推出前向社會各界廣泛徵求意見，並積極吸納其中的合理建議，使得新個人所得稅制更適應經濟發展，符合徵收管理的實際情況。
最後，科學治理。隨著個人所得稅由分類向綜合與分類相結合的改革，我國同時加快了現代稅收治理體系的建設。比如，加快推進「金稅三期」工程，積極利用大數據、人工智慧、區塊鏈等各種先進信息技術，以解決個人所得稅的征管問題；同時，發揮個人所得稅徵收管理過程中形成的大數據優勢，加強數據增值應用，以服務經濟社會管理和宏觀決策，增強國家治理能力。
（作者繫上海財經大學公共經濟與管理學院教授）
