中國區域治理的建構邏輯
黨的十九屆四中全會提出,到中華人民共和國成立一百年時全面實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。基於此國家戰略,從歷史和制度的雙重意義闡釋國家治理體系的建構邏輯和發展趨勢,成為擺在我國學術界面前的一項重大時代課題。
區域治理的三次轉型
縱觀西方國家的發展歷程,不難發現,區域治理是社會網路發展到一定階段後必然出現的政治需求。在應對複雜的跨域問題時,英國在20世紀80年代末提出了區域辦公室、區域發展局和區域議事廳等一系列促進區域夥伴關係的新概念。隨後法國在90年代大力推行基於城市合同的區域治理,而美國則在同一時期提出了「無縫隙政府」「巧匠理論」等旨在打破部門之間的工作壁壘的政府再造理論,試圖將行政系統改造為「顧客導向」的公共服務供給系統。但由於美國國家規模和內部結構的複雜性遠超英法等國,一州政府內部的跨部門協同逐漸變得無力回應公共訴求,美國行政學界隨即將研究重心從跨部門協同轉到了如何在立法、行政上實現各州政府的跨區域協同的府際問題上,將打造一個整體性政府作為行政改革的目標。日本政府為了提高地方行政單位的協同度,在2008年提出了以之前「廣域行政」為基礎的「廣域連攜」政策,藉助多種模式應對超越行政區劃的跨域事務,尤其強調在災害應急處置方面超越行政區劃和地理限制的「遠隔型連攜」。
與上述國家發展不同,改革開放至今,我國對內部治理單元的劃分方式大致經歷了三次轉型——首先是以城市為樞紐輻射周邊鄉鎮的「中心—邊緣」模式,隨後是以經濟協同為基礎發展「都市圈」和「城鎮群」,最後則是強調跨域合作和一體化的「區域治理」。目前,在北京天津、上海蘇州無錫常州、廣州深圳佛山東莞等已經開展公共服務一體化建設的試點區域內,城市之間清晰可辨的行政邊界與日益模糊的物理邊界形成了鮮明的對比,市郊地帶的深度互嵌使得幾個相鄰的城市逐漸成為一片城市連綿區,呈現出一種整體性的「區域特徵」。與此同時,複雜跨域的公共問題不斷湧現,以傳統行政區劃確認治理權責邊界的模式顯得滯後於現實,加之治理實效比經濟發展更難以準確指標進行量化評價,也就無法對多地的公共服務進行排名。儘管大量區域性的公共問題是作為一種整體問題出現的,但地方政府卻不是一個整體性的組織,而是條塊分隔、分部考核的。這樣的現實情況促使政府必須走出以城市為政策抓手的傳統模式,從依靠中心城市拉動的「以點帶面」式發展,走向追求共在共生和空間正義的區域治理。
區域治理中的行動者
對中國而言,政府無疑是區域治理中最關鍵的行動者。然而,職能部門的「條」與層級政府的「塊」相互嵌合、交錯影響,「條」上的資源配置和服務的重心下沉以及「塊」上持續的簡政放權、公私合營改革,使得許多新生的公共問題由於超越了幾乎所有的基層政府單一部門的職權邊界而進行「一事一議」的項目制治理。此外,由於城市中的大量社會組織難以迅速滲透到鄉村社會,而鄉村的自治力量也不同程度地被「空心化」等問題所削弱,地方政府很難組織出有效的協同治理來回應公共訴求。在此背景下,我國區域治理的建構邏輯不是一套異地通行的治理規範,而是一種元治理理念,是地方政府為了解決複雜的跨域問題,在社會自治力量組織化、協同度不足的條件下自發生成的一種治理模式,是對國家治理的重要補充,旨在為某一具有整體性特徵的區域提供常態化的治理行動。
「區域治理」和「都市圈/城鎮群」這兩種發展模式在網路結構、參與主體和資源配置方面存在著許多相似之處,但是二者在治理理念和經驗擴散上卻存在著很大差異。都市圈的成功往往使其中心城市擁有更多資源,這在兩個方面抑制了治理創新:第一,與其存在競爭關係的其他都市圈反而會刻意迴避它的成功經驗,而非將其經驗向縱深繼續實踐。第二,中心城市獲得了更多的資源支持,打破了它最初獲得成功時的治理場域,不利於觀察其穩定性,且這種橫向擴散難以根據不同城市的具體情況而靈活調整。與之相對的,區域治理通過強調區域一體性,形成了作為一個整體的而非其中某個超大型城市的治理知識。當然,區域治理亦非發展模式的演化終點,它處於一種辯證關係中。一方面,區域治理孕育出的合作組織與中央政府的頂層設計保持一致;另一方面,這些組織又需要在某種意義上突破一定之規,從實踐的層面走在前列。這就使得中國的區域治理表現出一種實踐與理論的辯證關係。
未來我國區域治理的重心
隨著我國在城市中生活的人口比率不斷增長,為不同「城市群」形成的多個「區域」提供更精準、更高效的公共服務,將成為政府推動國家發展的一個主要任務。對於地方政府而言,區域治理的建構無疑將帶來很多收益,但也充滿了挑戰:區域治理既要確保地方性的公共政策和行動與國家的宏觀政策保持一致,又要打破傳統的「條塊分隔、屬地管理」的行政方式,同時還要避免其創新不會因公共政策的「漣漪效應」而衰減。一般來說,地方政府在規模、財政、考核周期等多重條件的約束下,往往會在「超越」和「穩定」中有所取捨,因而區域治理將面對穩中求進或突破常規的二選一難題。
為了脫離上述兩種區域治理的困境,首先,必須繼續深化簡政放權,將更多需要通過靈活創新和反覆試錯才能實現的「超越」任務外包給企業和社會組織,這既避免了公共部門的負擔過重,又促進了公私部門深層合作。其次,必須形成制度自信,要洞悉西方學者們主張的「現代性」是帶有「地域」和「時間」雙重限制的,中國的區域治理髮展不應迷信西方模式,更不能刻板地仿效它們建立冗餘的央地制衡機制,這會令我們主動放棄自身集中力量辦大事的制度優勢。最後,要合理運用信息技術和人工智慧技術,將線上的數字政府和線下的實體政府有機統合起來,打造一個智慧、透明、高效、人性化的多維治理系統,令諸多傳統治理難題在大數據時代失去其最初成為難題的基本條件——因信息不對稱導致的信任匱乏——從而將問題的消除化作問題的解決。中國改革開放以來的發展經驗表明,唯有在黨領導的大前提下,堅持科學的發展理念,才能令所有治理行動者具備勇於擔當的魄力,在面對具體治理情境時能夠因地制宜地採用最合宜的行動。
(本文系國家社科基金青年項目「新時代國家治理話語體系創新研究」(18CZZ026)階段性成果)
(作者單位:山東師範大學公共管理學院)
