完善黨的領導制度體系是國家治理現代化的必然要求
從廣闊的人類社會的政治發展視野來看，當代中國社會的政治制度及其體制機制，是中國社會歷史不斷發展演進的結果，由中國國情和特色發展道路決定，具有獨特的規律和特徵。黨的長期領導和執政地位決定了黨在國家治理體系中的統攝性地位和作用，這就要求全面從嚴治黨，在加強黨內法規制度建設前提下，堅持和完善黨的領導及其制度體系，完善中國特色社會主義法治體系；只有堅持和完善黨的領導制度體系，才能堅持和完善中國特色社會主義制度；只有實現黨的領導制度化、法治化，才能推進國家治理體系和治理能力現代化。
加強黨內法規制度建設是完善黨的領導制度體系的前提
黨的領導是黨的最高政治功能實現形式，是各級黨組織政治功能的高度集成。只有通過這一政治功能的實現，才能踐行黨的根本宗旨、政治綱領和路線方針政策。堅持和完善黨的領導，一方面需要健全關於黨的領導制度；另一方面，需要健全黨內法規制度體系以促進黨組織在結構和功能上的優化。前者是規範黨的領導體制、機制及其行為方式，後者決定黨的領導能力和效果，後者是前者的根基。只有加強並完善黨內法規制度建設，才能進一步優化各級黨組織的結構和功能，提高黨內政治生活的民主化、黨內權力運行的規範化、黨內監督的制度化，才能切實提高黨科學執政、民主執政與依法執政的能力和水平，最終優化黨的最高政治功能並在這一進程中完善黨的領導制度體系。黨的十八大召開不久，在對黨內法規進行首次全面清理基礎上，2013年第一次編製了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《一五規劃》），基本形成了包括黨的領導和黨的工作方面黨內法規在內的黨內法規制度體系框架，進一步鞏固了黨的執政制度基礎。2018年又編製了中央黨內法規制定工作第二個五年規劃，對該階段黨內法規制度建設進行了頂層設計。在黨章之下劃分為關於黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督保障等四大類法規制度，並對各類中央黨內法規制度的制定、修訂工作進行了規劃，目標是在建黨一百周年時實現包括黨的領導制度在內的各方面制度更加成熟穩定。
按照十九屆四中全會《決定》要求，黨的領導制度體系包括不忘初心、牢記使命的制度，維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，黨的全面領導制度，為人民執政、靠人民執政各項制度，提高黨的執政能力和領導水平制度以及全面從嚴治黨制度。這六個方面既是政治價值所要求也是政治理性所要求的，反映了黨的領導制度體系兩個方面的屬性和特徵，一是它屬於黨內法規制度範疇，體現了思想建黨和制度治黨的有機統一；二是它亦屬於國家法的範疇，直接或間接地反映在憲法和相關法律（當然在這方面還需要進一步加強和完善）中，體現了依法治國和依規治黨的有機統一。就黨自身而言，只有在完善黨的組織法規制度、黨的自身建設法規制度和黨的監督保障法規制度基礎上，才能切實優化黨組織的結構和各方面功能；保障黨的思想領導、政治領導和組織領導；實現黨的全面領導；不斷完善黨的領導制度化，進而在黨內法規和國家法律兩個層面完善黨的領導制度體系。
完善黨的領導制度體系是完善中國特色社會主義法治體系的關鍵
在政治與法治的一般關係中，政治決定法治，法治反作用於政治。當代中國社會政治已經發展到了一個嶄新階段，愈加要求完善的法治體系發揮引領、規範和保障功能，這是政治與法治發展的一般規律所決定的。十九屆四中全會《決定》強調必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，在全面推進依法治國進程中「加快形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系」，就是對這一規律及其要求的回應。黨內法規體系是堅持和完善黨的領導制度體系的重要基礎，它既是中國特色社會主義法治體系的重要內容，同時對其他子體系也有著重要的支撐和保障功能。因此，在加強黨內法規制度建設基礎上堅持和完善黨的領導制度體系，是完善中國特色社會主義法治體系的關鍵環節。
黨內法規體系包括制度、執行和保障三個層面。在制度層面，它是以黨章為根本、以準則條例為主幹，規則、規定、辦法、細則位階分明，並且覆蓋黨的領導和黨的建設各領域各層級黨內法規制度的有機統一體；在執行和保障層面，正如2016年中共中央發布的《關於加強黨內法規制度建設的意見》所概括的，它除了前述的黨內法規制度體系，還包括黨內法規制度實施體系和黨內法規制度建設保障體系。黨的領導制度體系亦是如此。按照《決定》要求，堅持和完善黨的領導制度體系需要完善包括黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委（黨組）工作制度等。而諸如《中國共產黨黨組工作條例》和配套黨內法規制度的完善與否及其執行力狀況如何，直接決定著由各級人大、「一府一委兩院」等所產生或構成的法律規範體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系的完善程度及其有效性。
正是黨的領導制度體系保障著上述各子體系的不斷完善和有效運行以及相互之間的協同配合。以法律規範體系為例，中國特色社會主義法律體系在2010年底已經形成，當前又得以不斷完善，這與從1991年中共中央首次出台《關於加強對國家立法工作領導的若干意見》到2013年《一五規劃》提出對之進行修改並於2016年發布《中共中央關於加強黨領導立法工作的意見》密切相關。黨領導人大立法工作的規範化、制度化及其能力和水平的提升，是完善中國特色社會主義法律規範體系的關鍵；黨對其他法治體系在結構與功能優化上的領導及其規範化、制度化亦是如此。
完善黨的領導制度體系是堅持中國特色社會主義制度的基礎
中國特色社會主義制度是黨領導全國各族人民在改革開放事業進程中形成和發展起來的，按照十九屆四中全會《決定》的劃分，包括根本制度、基本制度、重要制度三個層面。除了前述的黨的領導制度這一中國特色社會主義根本領導制度，還有關於社會經濟政治文化等方面的基本制度，具體包括基本經濟制度、基本政治制度，以及關於堅持和完善中國特色社會主義行政體制的制度、中國特色社會主義法治體系和社會主義先進文化的制度等。此外，還有諸如關於民生保障、生態文明、社會治理、黨對人民軍隊絕對領導、「一國兩制」和外交政策以及關於堅持和完善黨和國家監督體系等重要制度。在這些支柱性制度中，它們各自又有自身體系，其中亦有主次之分。例如，在基本政治制度中，人民民主專政制度是在國體意義上的表述，人民代表大會制度是政體意義上的表述，二者皆屬於我國的根本政治制度，在人大制度中還有人大組織制度、選舉制度等具體制度；而中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度則是我國的一項基本政治制度，與前者一樣亦有具體制度作為支撐等。這不僅反映了中國特色社會主義制度內在邏輯的嚴密性，也客觀保障了制度優勢的穩定性。
黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，根據十九屆四中全會《決定》所呈現的邏輯可知，黨的領導制度是國家的根本領導制度，統領和貫穿著其他12個方面。黨的領導法規制度包括關於黨的領導的黨內法規和規範性文件，涉及黨的領導的各個方面，而首要的是黨對人大工作的領導。我國人大制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，正是在黨的領導下不斷得到鞏固、發展和完善並且逐漸彰顯其制度優勢和效能。再者，自2015年5月18日起施行的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》對黨領導統一戰線工作和政治協商工作進行了相應規定，促進了規範化、制度化；同樣，黨領導政法、宣傳等工作條例亦是如此。
實現黨的領導制度化法治化是推進國家治理體系現代化的保障
我國國家治理體系是中國共產黨領導全國人民管理國家和社會的制度體系，具體包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的自身建設等相應制度安排，是中國特色社會主義制度的集中體現。國家治理能力則是中國特色社會主義制度執行力的集中體現，是運用國家制度體系管理社會各方面事務的能力。從學理的分析上我們可以觀察到，國家治理體系、中國特色社會主義法治體系與中國特色社會主義制度之間有著內在邏輯對應關係，是黨和國家政治生活在治理、法治和制度三個層面的具體反映和實現形式。例如，人大制度既是中國特色社會主義法治體系之一的法律規範體系得以完備的制度保障，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，還是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。按照《決定》，國家治理體系及其功能「都依照中國特色社會主義制度展開」；同時，建設中國特色社會主義法治體系是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。相應地，國家治理能力、中國特色社會主義法治體系效能與中國特色社會主義制度優勢之間也同樣存在著正相關的關係。
法治化是國家治理體系和治理能力現代化的突出表現，即國家治理體系在整體結構上的制度化、各子體系之間關係的規範化、各治理主體權責及其行為的法治化。堅持和完善黨的領導是實現國家治理體系和治理能力法治化的重要保障，而關鍵所在就是要首先實現黨的領導自身的制度化、法治化。正如習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一會議上所指出的，「推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務」。黨的領導在國家政治生活中具有統攝性功能，黨的領導制度在中國特色社會主義法治體系和中國特色社會主義制度中的地位和作用亦是如此。實現黨的領導的制度化、法治化，將引領、助推和保障國家治理體系中人大、政府、政協、監委、法院和檢察院等各子體系依法依章程履職，促進各自治理行為和方式的法治化，進而提升國家治理的內在效能，增強國家治理能力。同時，黨的領導制度化和法治化之實現，還可以通過法治方式把黨的領導落實到國家治理各領域、各方面、各環節。伴隨這一過程，中國特色社會主義法治體系各子體系將更為完備、嚴密、高效、有力。
綜上所述，通過統籌規劃、整體推進，從加強和完善黨內法規制度建設入手，不斷完善憲法和法律，堅持和完善黨的領導制度體系，實現黨的領導的制度化、法治化，就能在國家政治發展和法治建設實踐中堅持和完善中國特色社會主義制度，從而持續推進國家治理體系和治理能力現代化。
（本文系2019年度國家社科基金一般項目「黨內法規制度建設基本規律研究」階段性成果）
（作者單位：國家法官學院黨內法規研究中心）
精彩推薦
來源：中國社會科學網-中國社會科學報
責任編輯：劉岩 排版編輯：劉岩
文章好看就點這裡
