央地關係調整新起點，十九屆四中全會指明方向
中國經濟社會發展取得舉世矚目成就，中央和地方兩個積極性發揮被視為重要因素之一。隨著國家治理體系和治理能力加快邁向現代化，如何進一步發揮央地積極性成為關鍵問題之一。
對此，近期召開的中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議，通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（下稱《決定》），給出了答案，透露出新一輪央地關係調整信號。
強化中央宏觀事務管理
目前一些領域中央和地方權責劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，在某種程度上影響了中央和地方兩個積極性的發揮。
《決定》在「堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系」中，專門給出一段內容，談「健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制」。
《決定》稱，理順中央和地方權責關係，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少並規範中央和地方共同事權。
為了避免地方保護主義、部門利益凌駕於大局利益之上，宏觀事務管理權必須掌握在中央手裡，這也有利於維護國家法制統一、政令統一、市場統一。
這也是歷次央地關係調整的一大關鍵，比如為降低征納成本，理順職責關係，提高征管效率，為納稅人提供更加優質高效便利服務，2018年將省級和省級以下國稅地稅機構合併。
中國政法大學施正文教授告訴第一財經，國家治理現代化一個核心問題就是處理好中央和地方關係，目的是發揮央地積極性。而財政是國家治理的基礎和重要支柱，因此央地關係調整往往從財政入手。2016年隨著國務院公布了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（下稱《指導意見》），央地財政權責劃分改革啟動，明確了財政事權由中央決定，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威。
「《決定》首次明確了要適度加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，此前《指導意見》並未明確提及這些。知識產權涉及企業在統一市場上公平競爭，因此中央要加強這方面事權，更好地激發企業創新活力。養老保險是基本公共服務，事關民生保障和社會穩定，因此需要適度加強中央事權。為打好防污染攻堅戰，在跨區域生態環境保護方面加強中央事權，可以提升環保治理效果。」施正文說。
2018年我國重新組建了國家知識產權局，以強化知識產權創造、保護、運用，加快建設創新型國家。同年組建的生態環境部，整合分散的生態環境保護職責，加強環境污染治理，保障國家生態安全。
目前基本養老保險屬於中央與地方共同財政事權，其中城鄉居民基本養老保險補助，中央確定的基礎養老金標準部分，除了北京、上海、廣東、浙江等14個省市（自治區、直轄市、計劃單列市）按央地五五分擔外，其他的省市由中央承擔全部責任。
此次《決定》再次重申，減少並規範中央和地方共同事權。
現階段，針對中央與地方共同事權過多且不規範的情況，必須逐步減少並規範中央與地方共同事權，並根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉，以及一些地方拿文件來落實文件。
釋放地方積極性成關鍵
施正文認為，地方積極性不夠是當前央地關係中更加突出的一個問題。
《決定》明確，賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。按照權責一致原則，規範垂直管理體制和地方分級管理體制。
「之所以要賦予地方更多自主權，是因為我國人口和民族眾多、幅員遼闊、各地發展不平衡，基層政府更加了解當地實際情況，賦予地方更多自主權，可以讓地方更好地履行好居民生活、社會治安等公共服務職能，更好地貫徹國家政策讓老百姓受益。」施正文說。
山西省委書記樓陽生在《人民日報》撰文分析稱，賦予地方更多自主權，就是要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方，把地方切實需要也能夠有效承接的事項下放給地方，特別是行政審批、便民服務，資源配置、市場監管，綜合執法、社會治理等具體事項要逐級下放，增強地方治理能力。
他認為，支持地方創造性開展工作，就是要強化結果導向，把工作成效作為考核、督察、評價的根本標準，防止過度留痕、過多檢查，切實為基層減負鬆綁；要強化容錯機制，防止問責泛化，鼓勵擔當作為，支持地方圍繞中央頂層設計進行差別化探索；要強化總結推廣，及時把地方成功的改革經驗和體制機製成果在面上推開。
為了發揮央地積極性，理順權責劃分，財政是突破口。此次《決定》明確，優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。
多位財稅專家認為，這是首次全面系統地闡述了事權、財權、支出責任和財力之間關係，尤其是重提「財權」。
事權是各級政府在公共服務中承擔的職責，財權是各級政府徵集某類財政收入的權力。支出責任是政府履行公共服務職責的支出義務和保障。財力是政府可支配的財政資金，包括稅費收入、轉移支付、發債收入等。
「這次重提財權是一個亮點。財政體制最核心的問題是，權怎麼分，錢怎麼分，兩者如何匹配。在明確事權後，給予地方相應財權，才能讓地方有穩定的預期，發揮積極性。財權核心是稅權，營業稅改增值稅後，地方喪失主體稅種營業稅，因此目前國家正在健全地方稅體系。未來房地產稅就屬於地方稅。消費稅改革也明確了徵收環節並穩步下劃地方。」施正文說。
另外，《決定》明確形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，這裡並沒有「財權」。有業內專家認為，事權劃分的原則和財權劃分的原則有一致性之處，但不一致之處更多，因此財權和事權無法相匹配和適應。
施正文表示，此前更多表述是事權和支出責任相匹配，而此次則新增了財力。其實財力是指政府收入一端，而支出責任則強調支出一端，兩者都屬於錢的範疇。
業內人士認為，隨著財權、事權、支出責任、財力四個關係的進一步明晰，作為改革突破點的財政如何落實好四個關係，進一步發揮中央和地方兩個積極性將成為未來重頭戲。
