國家基本公共服務制度體系助推經濟高質量發展
經濟轉向高質量發展階段，迫切需要「以公共服務促發展」的新機制。只有做到推進政府治理結構向服務型轉變，保障基本公共服務制度體系的有效執行，「以公共服務促發展」的新理念、新機制才能實現，國家基本公共服務制度體系才能助推經濟高質量發展。
如何推進經濟高質量發展是新時代經濟發展的重大命題。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出：「必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系。」從基本公共服務均等化到基本公共服務體系，再到基本公共服務制度體系，是基本公共服務治理現代化的重要里程碑，為基本公共服務進一步改革與完善指明了方向。
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凸顯公共服務的經濟增長動力功能
公共服務不僅是人民美好生活的重要內容，更是推動經濟轉向高質量發展階段從而跨越「中等收入陷阱」的重要動力。原因在於經濟轉向高質量發展階段，公共服務的經濟增長動力功能凸顯。
推動經濟高質量發展要靠創新，「創新是引領發展的第一動力」。創新的基礎在於有高質量的勞動力要素。滿足人民美好生活需要，要有高質量的產品和服務匹配，而高質量的要素投入是產品和服務質量提高的基礎。同時提高全要素生產率，也要有高質量的要素投入。微觀經濟學的生產函數理論告訴我們，最重要的生產要素是勞動力和資本，其中勞動力要素投入是關鍵。由此可見，要素投入從數量型轉向質量型，勞動力的質量是關鍵一環。提高勞動力的質量，即人力資本水平，可以推動創新，最終實現經濟高質量發展。因此，公共服務、高質量勞動力、創新之間存在一條嚴密的邏輯鏈，即創新存在一個高質量勞動力供給的公共服務邏輯。
縱觀世界各主要大國，可以發現主要依靠本國的消費作為關鍵的和主要的經濟增長動力。經濟高質量發展階段需要高質量的內需型增長支撐。中國居民在某種程度上不敢消費，背後的邏輯是教育、醫療和社會保障等公共服務供給相對不足。消除消費的後顧之憂，需要完善基本公共服務制度體系。由此，消費內需型增長的背後也存在一個公共服務的邏輯。
經濟高速增長過程中，收入分配差距擴大，社會不和諧因素增多，社會矛盾累積，危及中國經濟長期高質量發展。轉向高質量發展需要實現共享型增長，縮小差距。城鄉、地區、不同群體之間的公共服務差別化供給是城鄉地區不同群體之間收入差距的重要原因之一。實現共享型發展，公共服務均等化是重要內容。因此，共享型發展過程是基本公共服務均等化邏輯的展開。
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現有基本公共服務制度體系制約經濟高質量發展
經濟高質量發展要突破傳統的公共服務福利思維。推進以公共服務促發展的增長理念，但基本公共服務制度體系相對不完善，制約了中國經濟轉向高質量發展的進程，其主要體現在：
一是基本公共服務體系覆蓋面窄，創新型增長的生產要素供給不足。傳統經濟高速增長依靠大量的勞動力投入，轉向高質量發展階段則需要高質量的勞動力。從數量型轉向質量型勞動力，需要基本公共服務體系相匹配。基本公共服務體系覆蓋面窄，大量農村勞動力難以享有高質量的教育、醫療等公共服務。而人力資本水平較低，就難以滿足創新型增長對高質量勞動力要素的需要。同時，新科技的發展需要政府提供基本公共服務平台，高質量的公共服務基礎設施是生產的必要條件，是重要的資本生產要素。因而，如果基本公共服務覆蓋面窄，那麼勞動力、資本生產要素高質量轉化難，創新型增長也難以形成。
二是基本公共服務標準體系有待確立，內需型增長的消費動力亟須提高。由於基本和非基本的界限標準不明晰，政府在提供公共服務時缺乏科學的選擇依據，加之政績考核的經濟建設導向，政府更加偏向經濟建設投入，而非公共服務投入導向，由此導致基本公共服務供給相對不足。與之類似，地方政府的經濟建設偏向，同樣導致公共服務供給不足，居民的消費「後顧之憂」難以解決，消費啟而不動，從而高質量發展的消費型內需增長乏力。
三是基本公共服務的供給體制差異化，共享型增長的機制不足。黨的十九屆四中全會提出了國家基本公共服務統一的制度體系建設要求。但在一定時期內的公共服務城鄉差別化、地區差別化的供給體制，加之不同單位體制下的公共服務享有差別化，與共享型發展要求還存在一定差距。供給相對不足、供給結構存在失衡與供給質量不高是差異化供給的表徵。隨之而來的收入差距、社會矛盾糾紛等現象進一步制約了共享型增長的形成。就其本質而言，公共服務理應成為促進共享型增長的重要機制，然而差異化供給體制在一定時期內依然存在，從而在某種程度上拉大了與共享型發展的差距，共享型增長的公共服務機制難以形成。
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加快推進位度體系建設形成獨特的「中國之治」
根據黨的十九屆四中全會精神，加快推進位度體系建設，形成獨特的「中國之治」優勢，要按照構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系的要求，完善國家基本公共服務制度體系，推動經濟高質量發展。
第一，完善基本公共服務制度立法，實現國家基本公共服務體系制度化要求。雖然國家先後印發了《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》《「十三五」推進基本公共服務均等化規劃》，但與統一的基本公共服務制度法還有相當的距離。沒有法律上明確規定，地方政府就會以各種緣由，忽視甚至推卸責任，基本公共服務均等化之路漫長，高質量發展階段的轉變在一定時間內無法實現。從立法的高度建立一個統一的國家基本公共服務制度體系，為實現國家基本公共服務體系制度化邁出關鍵的一步。從法律法規的制度高度明確政府的責任、權力，為基本公共服務制度體系建設確立方向。
第二，建設高質量的基本公共服務體系，不僅滿足了人民日益增長的美好生活需要，更滿足了經濟轉向高質量發展的需要。首先，高質量的基本公共服務體系是高覆蓋的，只有少部分人享有是與共享發展理念不一致的。更重要的是，低覆蓋意味著大部分人沒有享有公共服務，人力資本積累水平和配置效率會受到較大影響，收入差距擴大，城市化進程受阻等。其次，實現基本公共服務均等化，需要更高層次的政府財力統籌。同時，人民對高質量生活的期待，需要高層次的公共服務供給。最後，大數據時代給公共服務供給提供了新的利器——精準識別，它將有效提升公共服務供給效率。總而言之，建設高質量的基本公共服務制度體系要「三提高」：提高覆蓋率、提高層次、提高精準匹配度。具體而言，提高覆蓋率要堅持推進基本公共服務均等化政策和提高公共服務的財政投入；提高層次要提升以教育、醫療等公共服務為核心內容的供給層次和提升公共服務統籌層次；提高精準匹配度要推動政府、市場、社會主體多元化機制創新和運用公共服務供給大數據激勵政策。
第三，推動政府治理結構轉型，實現國家基本公共服務體系的制度保障化。黨的十九屆四中全會指出：「堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系」，要「完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性」。這為保障國家基本公共服務制度體系建設指明了方向。經濟高質量發展階段要求基本公共服務供給的高質量，需要政府治理結構轉型的保障，即從建設型轉向服務型。服務型政府建設要明確政府是基本公共服務供給責任主體。由於地方政府在政績晉陞考核環境下偏向經濟建設，而部分忽視公共服務，容易形成「重經濟輕服務」態勢。這要從制度上明確政府的基本公共服務供給責任、財力匹配及績效考核等，為基本公共服務供給提供政府保障。
綜上所述，經濟轉向高質量發展階段，迫切需要「以公共服務促發展」的新機制。只有做到推進政府治理結構向服務型轉變，保障基本公共服務制度體系的有效執行，「以公共服務促發展」的新理念、新機制才能實現，國家基本公共服務制度體系才能助推經濟高質量發展。
（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）
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來源：中國社會科學網-中國社會科學報
責任編輯：劉岩 排版編輯：劉岩
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