清代救災制度為何效果顯著？
來源｜人民論壇
作者｜趙曉華
清朝集中國古代救災制度之大成，建立了系統、完備的救災制度
中國古代社會將救濟災荒的法令、制度與政策、措施統稱為「荒政」。作為中國最後一個封建王朝，清朝吸納歷代經驗，救災制度嚴整完備，主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善後等多個方面，基本覆蓋整個救災過程。
報災，即將災情自下而上逐級上報，是救災啟動的首要程序。順治十七年（1660），明確規定報災期限：直省災傷，先以情形入奏，夏災限六月終旬，秋災限七月終旬。勘災即由地方官勘察受災程度，確定成災分數。勘災是確定災蠲分數及賑濟標準的重要依據。清代將成災分數按照受災輕重分成一至十分，受災六分至十分者為成災，五分以下為不成災。雍正六年（1728），確定以四十五日作為勘災期限。在救災過程中，籌集賑需是非常關鍵的步驟。清代的籌賑方式，包括朝廷調撥、省縣協濟、地方籌集，以及鼓勵個人捐輸、捐納的賑捐等。其中，朝廷調撥是清前期救災錢糧的主要來源，發帑和截漕是中央首選的籌款賑災措施。晚清以降，由於中央財政匱乏，賑捐所得成為救災款項的大宗。
賑災是清代救災制度中最為重要的環節。在賑災前，先要進行查賑。查賑是為賑濟做準備，其內容是劃分貧戶等差，核對災民戶口，填寫賑票。清代規定，災民以16歲以上為大口，未至16歲為小口，尚在襁褓者不入賑冊。查賑之後進行散賑，即將賑濟米糧發放到災民手中。災民賑糧，應由州縣官親自散給。如果州縣官不能兼顧，督撫應派遣委員協同辦理。賑災的具體內容，包括災蠲、賑濟、緩徵、平糶、安輯等。災蠲，即根據成災情況，減免災民的賦稅課徵。雍正六年（1728），確定了災蠲比例：被災十分者免錢糧七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又准被災五分者經地方官查勘明確，免錢糧十分之一。緩徵是將受災地區應徵額賦暫緩徵收。從緩徵時間來看，有緩至次年麥熟後或秋成後徵收者，也有按照災情分作兩年、三年或五年征者。平糶的目的是平抑災區糧價。災歉之時，米價昂貴，國家通過動發常平倉谷、截留漕米與採買谷石等方式，減價平糶，以接濟災民糧食。清代也鼓勵民間自願平糶，並給予相應的表彰獎賞。
作為賑災中最為重要的環節，賑濟由政府無償發放糧食、款項及其他物資，以幫助災民度過難關。清代的賑濟方式多元靈活，包括摘賑、普賑、續賑、大賑、展賑、抽賑、補賑等，貫穿救災的整個階段，頗能反映清代救災制度的周密完整。摘賑是首先採取的賑濟方式。勘驗戶口時，如果遇到老病孤苦、情狀危慘、急不能待者，可以由委員驗明情形，知會印官先行賑濟，是謂摘賑。摘賑之後實行正賑，又稱為普賑、急賑或先賑。乾隆朝《戶部則例》規定，秋季逢水旱成災，「將乏食貧民，不論成災分數，均先行正賑一個月」。正賑一般發生於夏末秋初的八月份，賑濟期限一個月，按一個月三十天的標準給予錢糧。正賑之後還有續賑，又稱接賑，時間多在九、十兩月。正賑結束之後，災民所得口糧已經吃完，而下一步大規模的賑濟，即大賑，自十一月初一才開始，很多極貧災戶以及老病孤寡之人生活陷入絕境，對這些「一經停賑，即難存活」者，應當繼續進行賑濟，使其生活可以延續到大賑開始，此種賑濟方式即為「續賑」。正賑或續賑之後進行的賑濟為加賑，也稱大賑。加賑一般自十一月份起，按照成災分數，分極貧、次貧確定賑濟期限。乾隆七年定例：成災六分者，極貧加賑一個月；成災七八分者，極貧加賑兩個月，次貧加賑一個月；成災九分者，極貧加賑三個月，次貧加賑兩個月；成災十分者，極貧加賑四個月，次貧加賑三個月。加賑完畢一般是次年三四月份，此時距麥收還有一定時期，災民生計如果依然艱難，應當繼續進行賑濟，稱為展賑。為了維持地方社會穩定、恢復農業生產，對勘不成災的地區，抽取部分極貧災戶進行賑濟，是為抽賑。
另外，自然災害發生，有些災民未及官府勘災就已外出逃荒，歸來時已經錯過普賑，對這些災民，官府應按照勘災時另行登記的數額及極貧、次貧等級，補給相應數額的賑濟物資。從賑濟類別來看，清代主要包括發放糧食的糧賑、發放銀兩的銀賑和以煮粥救濟災民的煮賑等，具體規定亦可謂細緻周祥。如對因水災而坍塌房屋的修費，乾隆《欽定戶部則例》中分別奉天等十八省，根據民房性質、受災程度給予不同的修費。例如山西省水沖民房的修費銀，全坍者，瓦房每間一兩二錢，土房每間八錢；半坍者，瓦房每間五錢，土房每間四錢。類似規定標準明確，具有很強的可操作性。
清代非常重視災後生產的恢復，善後的制度主要有借貸和安輯等。借貸的目的是維持災民生活和恢復災後農業生產，借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農具等。清朝極為重視對災民的安輯，主要辦法為留養和資遣。留養即對外來饑民收留安置，賑給口糧飯食，搭棚置屋供其棲身。為了保證災民能進行春耕，開春之後，由地方官員組織將外地流民資遣回籍。乾隆五年（1740），規定資送流民的路費，每大口每天給制錢二十文，小口減半。
除了救災制度外，清代注重防救結合，還建立了一系列防災的相關制度。比如用於儲糧備荒的倉儲制度。其中，作為歷代倉儲最基本形式的常平倉自西漢創立，一直為後代沿襲。常平倉作為官倉，設立在州縣城，乾隆年間，常平倉設置達到巔峰，其儲量之大、推行之廣、規制之周密，遠超前代。清代常平倉糧數量最高年份為乾隆五十六年（1791），達45752580石。義倉設立於市鎮，清代義倉建設同樣超越前代。乾隆十八年（1753），總督方觀承奏稱，直隸全省共39687個村莊，設義倉1005座。義倉的經營有官辦、民辦、官民合辦等多種形式，大體上，乾隆朝以官辦為主，嘉道以後民辦力量日益增強。另外還有鄉村的社倉。朝廷鼓勵民間捐輸，在本鄉設置社倉，作為本鄉借貸平糶之用。常平倉、社倉和義倉構成互為補充的倉儲網路。再如，因為水旱頻繁，清朝積極治理河患，重視灌溉事業，建立了相應的水利政策。清政府在黃河、運河以及直隸水系流經地域建立了河務河防體系，加強重點地區水利事務的管理，設置相關機構，明確相應職責。為了加強防災中的信息流通，清代建立了奏報雨水、糧價及農業收成的制度，地方政府均負有報告雨水、糧價、收成的責任，需要將當地自然氣候狀況、糧食價格變化、農業收成分數，定期或不定期地逐級上報中央。
清朝建立了靈活多元的救災立法體系，將救災責任法律化，確保救災制度有效運行
清代救災制度細密完備，為了保障這一系列制度有效運行，清朝建立了相應系統靈活的救災立法體系。清代救災法律主要刊載在歷朝會典、則例中。清五朝會典對救災程序、內容均作了相應的解釋和規定。康熙朝會典卷二十一專設「荒政」項，乾隆朝會典列舉荒政十二條，分別為救災、拯飢、平糶、貸粟、蠲賦、緩徵、通商、勸輸、嚴奏報之期、辨災傷之等、興土功、反流亡，更為具體地闡釋了救災內容，體現了清代中央政府救災的主旨和基本的法律規章。時人評價稱：「辦理之法，至周且備」，與被視為救荒圭臬的《周禮·大司徒》所列荒政十二條相比，「又加詳密」。作為清代的經濟行政法規，乾隆《戶部則例》在「蠲恤」項下分設災蠲和賑濟兩類，對救災程序和具體措施作了細緻規定。另外，作為以地方行政性法規為主體的法律彙編，清各地的省例中也多包含一定的救災法規。如乾隆年間刊刻的《晉政輯要》卷六設賑恤孤貧、普育二堂、留養貧民等條，道光二十六年刊行的《粵東省例新纂》卷二為「蠲恤」卷。省例中的救災法規多系就中央相應法規的重申、調整或實施細則。此外，清代還有許多因地制宜、因時而設的災賑章程。這些災賑章程多由督撫擬定，奏報皇帝批准後實行。依其內容大致可分為兩種：一為綜合性的災賑規章，一般稱為災賑章程、辦賑章程、賑濟章程等。二為專門性的規章，即專門針對某一救災程序設定，如查賑章程、散賑章程、大賑章程、賑捐章程等。清代救災立法既是對傳統救災立法經驗的總結與發展，也因時制宜，靈活變通，從而能夠更好地保障救災制度的運行效果，成為各級官吏的救災指南和準繩。
清朝重視將救災成效與吏治相結合，將官員的救災責任法律化，對官員辦賑的行政處分主要體現在《欽定吏部處分則例》《欽定六部處分則例》等法律規範中，其中，對報災、勘災、蠲免、緩徵、平糶、捕蝗、救火等救災環節和活動中官員的失責行為，均設有詳細的懲處條文。清朝對救災官員的行政處分分為罰俸、降級、革職三類。如對報災遲延或故意將災情諱匿不報者，《欽定吏部處分則例》規定：「地方遇有災傷，州縣官諱匿不報者，革職，永不敘用。若州縣已經詳報，而上司不據實轉詳，督撫不飛章題奏者，俱革職。」乾隆十八年（1753），武清縣發生蝗災，知縣朱馥諱匿不報，上諭即令將朱馥革職。乾隆二十二年（1757），河南夏邑等縣水災非常嚴重，但地方官未據實奏報，因此，以匿災不報等原因，將河南巡撫圖勒炳阿、夏邑縣知縣孫默、永城縣知縣張銓等俱革職。查勘賑濟中，如州縣官對鄉保胥役舞弊蠹民現象「失於覺察者」，降二級調用。將官員救災責任法律化，為監督官員辦賑、提高救災效率提供了強大保障。
清代救災制度的發展脈絡與王朝興衰同步，存在較為明顯的階段性變化
總體來說，清代救災制度遠邁前朝，社會效果顯著。明代洪武朝是賑濟施行較好的年代，「三十餘年，賜予布鈔數百萬，米百餘萬」，這一力度，遠難與清代常年耗費銀數百萬兩賑災相比，此前的各個朝代更是難望其項背。從清代救災制度的發展脈絡來看，其與王朝的興衰同步進行，階段性特徵十分明顯。順康雍時期，由於長期戰亂，國家初建，為了穩定統治秩序，清政府極其重視農業生產的恢復和發展，並以救災作為施政重點，隨著清政權的日益穩固，救災制度逐步恢復並確立，然因中央財力匱乏，庫藏空虛，救災力度尚不夠大。乾隆時期，國家政治日漸穩定，國力日漸強盛，救災制度亦在不斷調整中趨於完善。這一時期，因物資充裕，蠲賑數額不斷加大，次數也逐漸增多，直隸總督方觀承曾稱頌乾隆朝賑災規模可謂「自古及今，得未嘗有」，乾隆帝晚年也宣稱其稱帝六十年來，「地方偶遇偏災，隨時賑濟，及保護民生，如河工海塘等項，無不頒發帑金，所用何啻億萬萬，從不稍存靳惜」。
然而，乾隆中葉以後，因為地方上任用漢臣越來越多，其他中原封建王朝出行的問題，清朝也開始出行。捏災冒賑之案不斷出現。乾隆四十六年（1781），發生了震驚朝野的甘肅捏災冒賑案。甘肅布政使王亶望夥同地方大員捏災冒賑，通過向朝廷虛報旱災，侵吞賑災銀兩。此案甘肅全省涉案官員多達二百餘人，處置一百七十餘人。因通省參革官員過多，使該省「本年計典不能照例舉行」。
嘉道以降，救災制度整體變化不大，只是在府或州縣一級的地方性賑災實踐中根據需要進行了適當的變通及調整。嘉慶朝開始，即逢白蓮教起事長達九年多，清政府不得不將財政收入主要用於龐大的軍費支出。由於財政緊張，國家撥款賑濟日漸減少，救災制度表現為緩徵多而蠲免少，及以煮賑充放賑等。加之吏治積弊重重，使得救災制度漸趨衰落，賑災效果大打折扣。嘉慶帝曾痛心疾首地談到吏治之壞對救災制度的影響：「國家辦賑章程，良法具在。如果各州縣實心經理，該督撫認真查察，自能實惠及民。無如地方不肖之員昧良喪心，視同利藪，而派往查賑之委員等賢不肖亦復回殊，間或有持正之人，而嗜利者多，轉深憎惡。」咸豐以後，中央財政愈加匱乏，賑捐成為賑災款項的主要來源。與此同時，在救災制度整體走向衰敗之際，伴隨著歐風美雨的衝擊浸潤，傳統的救災制度開始向近代救災體系轉型，在疫災、火災的應對中，晚清已初步實現了相關救災制度的近代轉型。同時，隨著清政府政治、經濟實力的不斷衰退，官賑體系日趨式微，民間義賑隨之興起，並在近代救災中發揮著日益顯著的作用。
【參考文獻】
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李文海、夏明方、朱滸主編：《中國荒政書集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。
