土地管理法實施條例修訂草案徵求意見：保障宅基地權益
3月30日，自然資源部就《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（徵求意見稿）（以下簡稱「修訂草案」）公開徵求意見。修訂草案將實踐中行之有效的耕地保護制度寫入條例，一是建立耕地保護補償制度。二是明確耕地保護責任主體。
修訂草案明確國土空間規劃的效力和內容，規定國土空間規劃應當統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定落實生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界。其中涉及土地管理方面的主要內容應當包括國土空間格局、規劃用地布局和用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態保護紅線等要求
修訂草案在《土地管理法》的基礎上，進一步對農村土地「三塊地」改革成果予以鞏固。一是以維護農民權益為核心對土地徵收程序進行了細化。二是明確集體經營性建設用地入市交易的要求和程序。三是保障農村村民的宅基地權益。
關於《土地管理法實施條例（修訂草案）》（徵求意見稿）的說明
一、修改的必要性
《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）是《土地管理法》重要的配套法規。《土地管理法》修正案已於2020年1月1日起施行，在土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大幅度的完善，並作出了授權立法的規定，亟需在《條例》中對改革措施的具體操作程序和授權立法的具體內容進行明確。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設納入「五位一體」總體布局和「四個全面」戰略布局統籌推進，近期黨中央、國務院關於土地管理制度提出了新的改革要求，這些內容都需要通過全面修訂《條例》予以明確。
二、起草過程
自然資源部全面貫徹落實黨的十九大和十九屆三中、四中全會精神，將《條例》修改作為貫徹黨中央、國務院決策部署，推動土地管理制度改革以及建設用地審批制度改革的重要舉措。起草過程中，自然資源部堅持「科學立法、民主立法、依法立法」的原則，在對重大問題進行研究論證的同時，先後在北京、山東、湖北、廣東等省市組織座談交流、實地調研，廣泛聽取了各方面對《條例》修改的意見和建議。2020年1月，書面徵求了黨中央、國務院有關部門、地方自然資源主管部門以及立法機關、高等院校、科研院所有關專家學者的意見和建議。期間，自然資源部多次召開部務會議、辦公會議、部長專題會議對修訂草案進行集體審議，按照「時間服從質量」的原則，對《條例》涉及的重大問題進行了反覆研究，在此基礎上，形成了目前的修訂草案（徵求意見稿）。修訂草案（徵求意見稿）分為總則、國土空間規劃、耕地保護、建設用地、土地的所有權和使用權的登記、監督檢查、法律責任、附則，共8章71條。
三、修訂草案的主要內容
《條例》修訂草案堅決貫徹黨中央「五位一體」總體布局，落實生態文明建設要求；貫徹黨中央重大改革決策部署，鞏固農村土地三項制度改革成果；堅守耕地保護底線，完善最嚴格的耕地保護制度；落實「放管服」要求，優化建設用地審批制度；堅持問題導向，將實踐中比較成熟的制度寫入法規，主要從以下方面作出修改：
（一）按照黨中央決策部署構建國土空間規劃制度
將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，是黨中央作出的重大決策部署。修訂草案明確國土空間規劃的效力和內容，規定國土空間規劃應當統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定落實生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界。其中涉及土地管理方面的主要內容應當包括國土空間格局、規劃用地布局和用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態保護紅線等要求（第四條）。 全國國土空間規劃由國務院自然資源主管部門會同相關部門組織編製，報黨中央、國務院審定。其他各級國土空間規劃按照黨中央、國務院的規定依法審批（第五條）。
（二）完善最嚴格的耕地保護制度
修訂草案將實踐中行之有效的耕地保護制度寫入條例，一是建立耕地保護補償制度。《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）明確提出加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農資金整合，按照「誰保護、誰受益」的原則，加大耕地保護補償力度。為此，修訂草案明確國家建立耕地保護補償制度，具體辦法由國務院財政部門會同有關部門制定。（第十二條）。二是明確耕地保護責任主體。加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。修訂草案規定省級政府主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人，國務院對省級人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核，考核內容包括耕地保有量、永久基本農田保護面積、耕地質量等級以及佔用耕地補償情況等（第十三條）。
（三）落實「放管服」改革要求，優化建設用地審批制度
修訂草案貫徹黨中央、國務院決策部署，優化建設用地審批內容，簡化審批流程。一是統籌城鄉用地計劃管理。改革土地計劃管理制度，將年度建設用地供應計劃納入土地利用計劃。規定各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。縣（市）人民政府應當將集體經營性建設用地納入年度建設用地供應計劃作出合理安排（第十五條）。二是按照「權責對等」的原則賦予地方政府更多的用地自主權。省、自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市，涉及將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院可以授權省、自治區、直轄市人民政府批准；屬於省、自治區、直轄市人民政府批准許可權的農用地轉用，省、自治區、直轄市人民政府可以授權設區的市、自治州人民政府批准（第二十一條）。三是將先行用地寫入條例。規定國家和省級能源、交通、水利、軍事設施等重大項目中，控制工期的單體工程和受季節影響或者其他重大因素影響急需動工建設的工程，可以向省級以上人民政府自然資源主管部門申請先行用地（第二十六條）。四是簡化建設用地審批的材料。為解決地方政府反映強烈的建設用地審查報批材料複雜等問題，對現行「一書四方案」（建設用地呈報書和農用地轉用方案、補充耕地方案、徵收土地方案和供地方案）進行了合併調整，整合為農用地轉用方案和土地徵收申請，並明確有批准權的政府對農用地轉用方案和土地徵收申請審查的要點（第二十一條、第二十二條、第三十二條）。
（四）鞏固農村土地三項制度改革成果
修訂草案在《土地管理法》的基礎上，進一步對農村土地「三塊地」改革成果予以鞏固。一是以維護農民權益為核心對土地徵收程序進行了細化。明確土地現狀調查、社會穩定風險評估、公告、聽證、補償登記和簽訂協議等法定程序的具體實施要求。主要包括：發布土地徵收啟動公告，開展土地現狀調查和社會穩定風險評估（第二十八條）；組織編製征地補償安置方案，並進行公告、聽證（第二十九條、第三十條）；簽訂征地補償安置協議，對少數不同意補償安置協議的農民作出征地補償安置決定（第三十一條）；征地補償費用的構成與預存制度（第三十五條）。二是明確集體經營性建設用地入市交易的要求和程序。使用集體經營性建設用地必須遵循節約集約的原則，優先使用存量建設用地，嚴格控制新增集體經營性建設用地規模。允許採取土地整治等方式進行區位調整，合理利用集體經營性建設用地（第三十六條）。明確集體經營性建設用地入市必須符合國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途,必須產權明晰、已依法辦理土地所有權登記,具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件（第三十七條）。規定了入市方案編製和審查要求，土地所有權人應當將集體經營性建設用地出讓、出租等方案和農村集體經濟組織決議情況報縣（市）人民政府審查。符合規定的，由縣（市）人民政府納入年度建設用地供應計劃（第三十九條、第四十條）。三是保障農村村民的宅基地權益。要求在市縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃中，科學劃定宅基地範圍（第四十五條）。明確了宅基地申請的程序，以及對宅基地自願有償退出和盤活利用的要求（第四十六條、第四十七條）。
（五）堅持問題導向，將實踐中的成熟經驗寫入條例
一是增加了土地儲備的規定。土地儲備是強化對建設用地市場調控和保障能力，確保「凈地出讓」，促進土地資源高效配置和合理利用的重要措施。修訂草案明確政府儲備的土地應當產權清晰，供應前應當完成前期開發，具備動工開發條件（第十九條）。二是完善臨時用地規定。臨時用地是指建設項目施工、地質勘查等需要臨時使用的土地。修訂草案對臨時用地的審批程序和使用要求作出了規定，明確臨時用地由縣（市）人民政府自然資源主管部門批准，期限一般不超過二年。建設周期較長的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時用地，經批准可以延期一次，期限不超過二年（第二十四條）。三是進一步完善土地督察的法治保障。明確了土地督察的內容、方式、督察意見和建議的提出和整改等（第二條、第五十五條、第五十六條）。
