專項債迎單月萬億級發行高峰，警惕地方「騙債」隱患
穩投資重要籌資工具地方政府新增專項債券（下稱「專項債」）迎來年內第二次發行高峰，這次目標是5月份發行1萬多億元新增專項債，創歷史新高。
「最近幫地方申報專項債項目忙得很，很多機構一直在加班參與完成申報材料，發改部門對申報項目審核比較嚴格，有的地方申報項目一半被淘汰。」財達證券總經理助理胡恆松告訴第一財經記者。
5月12日上午，廣東省一口氣發行了31期專項債，融資總規模高達712億元，投向了粵港澳大灣區交通等傳統基建和新基建領域。當日下午，江蘇也成功發行了3期專項債，募資463億元用於城鄉建設等領域。兩省是5月首發新增專項債的地方，拉開了史上罕見的單月萬億級新增專項債發行序幕。
接受第一財經採訪的專家認為，今年新增專項債發行總規模可能逼近4萬億元，再創歷史紀錄，這無疑是新冠肺炎疫情之下提振經濟的一劑「強心針」，有利於穩投資補短板。不過專項債潛藏的風險依然值得警惕，比如一些項目的收益測算可能存在水分，項目收益與融資實際難以平衡等。
5月專項債新基建、舊改亮眼
新冠肺炎疫情對經濟社會發展造成前所未有的衝擊，而將經濟拉回正軌的一個關鍵舉措就是穩投資，其中地方政府在基礎設施建設方面的投資，又扮演著重要角色。在地方財政收入大幅下滑背景下，中央要求今年增加專項債發行規模，為地方基建投資輸送「彈藥」。
財政部已經提前下達了2.29萬億元專項債，這已經超過去年全年2.15萬億元的規模。今年前4個月，地方實際發行約1.15萬億元新增專項債，同比增長高達58%，力度強勁。而按照國務院要求，5月底前力爭完成剩下的專項債（約1.14萬億元）發行，因此市場普遍預計5月專項債發行規模將高達1萬億元，這將是繼年內1月發債高峰（約7148億元）後又一個高峰。
第一財經記者梳理髮現，截至5月12日，共有廣東、江蘇、四川、山東、深圳、山西、大連等省份發布了5月專項債券披露文件，共發行專項債約2403億元，這一規模均超過二、三、四月份的單月專項債發行量。
同時，不少省份已經安排好5月完成發債任務。比如山東省財政廳已經將第三批專項債967億元下達地方，並表示發行準備工作已基本完成，將於5月中下旬分兩批發行完畢。
今年專項債投向了市政建設、交通運輸、教科文衛等民生服務、農林水利、生態環保、能源項目等傳統基礎設施領域。5月份已經披露的專項債項目多數也是這些領域，但也有一些新變化，即部分地方開始募資投向城鎮老舊小區改造和新基建等領域，這些都是專項債新增的領域。
胡恆松表示，目前地方積極申報城鎮老舊小區改造專項債項目，新基建項目也被鼓勵申報，但具體項目相對少一些。
今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍。4月14日的國務院常務會議提出，推進城鎮老舊小區改造，是改善居民居住條件、擴大內需的重要舉措，要求地方政府專項債給予傾斜。此後，財政部將城鎮老舊小區納入了專項債籌資範圍。
比如，山西計劃發行的201億元專項債中，太原市籌資9.2億元投向當地小店區老舊小區改造項目，陽泉市籌資3300萬元用於市區老舊小區改造，晉城市籌資1億元用於老舊小區配套基礎設施建設。
市場比較關心投入老舊小區改造的專項債項目如何償還本息。根據上述晉城市方案，償債資金主要來源於小區改造後停車位收入、廣告費收入、房屋租金收入等。
除了老舊小區，剛被納入專項債範圍的新基建，也成為5月地方發債投向的一大亮點。
比如，廣東發行的粵港澳專項債中，62.5億元投向廣州、中山等8個地市的新興產業、科學研究等新基建項目。廣東新基建項目償債資金來源於項目經營收益和平衡地塊出讓收益等。
5月專項債的另一個新變化是，地方在優先落實專項債用作項目資本金政策。
為了發揮專項債資金槓桿作用，去年國家允許重大項目專項債籌資可用作項目資本金，每個省專項債資金用於項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例為20%，而近日這一比例提至25%。比如上述廣東62.5億元新基建項目專項債募資中，25.95億元用作項目資本金。
警惕部分項目收益風險
不同於地方發行沒有收益的政府一般債券，最終需要依賴一般公共預算收入去償還。專項債償債依賴於項目收益，如果具體專項債項目收益與融資不能夠自求平衡，則未來蘊藏償債風險。
中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴第一財經記者，專項債大規模發行一定要關注項目真實性問題。他表示，一些地方在項目收益測算方面存在比較大水分，甚至出現一種為了達到發債條件來編造項目收益的現象。這樣一來會導致專項債與一般債沒什麼區別，潛藏風險。地方不能為了迎合發債而編造項目收益。
「比如一些高速公路專項債項目，測算收益很重要的指標是車流量，而一些項目編製的車流量是根據此前論文研究等資料推算的，並非去現場調查來測算，這樣導致項目收益可能被誇大。」溫來成說。
胡恆松表示，目前專項債項目收益一般被要求需覆蓋本金利息的1.2倍，最低不能低於1.1倍。但實踐中發現，一些機構幫地方政府編造專項債項目收益。一些項目收益測算時，把拍賣土地、配套廣告費等收入測算偏大。
對外貿易大學毛捷教授告訴第一財經記者：「我們去年做過一些調研發現，如果沒有土地收入支撐，項目收益與融資很難自求平衡。比如一些產業園區項目如果離開土地收入，短期沒有預期收益。未來是否有收益，還需要看產業園區的發展情況，充滿不確定性。」
他表示，如果這麼大專項債規模下，沒有匹配到好的項目，就難以發揮專項債穩投資補短板的效果。
大岳諮詢董事長金永祥告訴第一財經記者，專項債在穩投資穩增長過程中發揮了重要作用，也增加了政府債務的透明度，但做好專項債工作防風險工作也非常重要，尤其是防止專項債演變為一般債。這不僅僅涉及到專項債的風險，還涉及到參與到專項債有關工作的公務人員的個人風險問題。
他認為，首先應該理清政府和專項債使用單位之間的關係，現在這個關係不是特別的清晰。第二應該注意專項債的申報問題，專項債申報過程中有些數據不夠準確，甚至有些用於償還專項債的土地還沒有落實。這為有關人員的個人風險留下了隱患。專項債項目申報過程中的文件編製工作及可行性研究工作盡量不留瑕疵。
另外，防控專項債券風險的重要指標是債務率，分子是專項債券債務餘額，分母則是地方政府性基金預算。2018年以來專項債餘額已經高於政府性基金收入規模，並呈現擴大趨勢。隨著今年專項債發行規模大幅增加，專項債債務率也將明顯攀升。
財政部數據顯示，截至2019年底，全國地方政府專項債餘額94378億元，而償債來源的地方政府性基金收入為80476億元。受疫情等因素影響，今年一季度地方政府性基金收入11881億元,同比下降10.7%。
為了防控專項債風險，相關部門也在加強項目審核。胡恆松表示，發改部門重點審核項目合規性，比如投向領域、項目合規性等。同時會協助財政部門考察項目的收益性，是否符合「項目自求平衡」的條件，重點考察項目收益是否滿足要求，是否具備合理性。
近些年，財政部會同有關部門積極構建規範的地方政府舉債融資機制，大力推進地方專項債券管理改革，目前已形成覆蓋限額管理、預算管理、債券管理、風險管理、信息公開、監督問責等環節的「閉環」管理制度體系，為規範專項債券使用、提高債券資金效益、加強債券風險防控、支持債券市場發展奠定了重要基礎。
專家認為，從總體上講，專項債券管理成效明顯，風險總體可控，市場反應正面，對於深化供給側結構性改革、促進擴大有效投資、支持經濟社會發展等發揮了積極作用。
